В 2024 году зафиксирован рост нарушений при изменении существенных условий контрактов. Заказчики часто допускают ошибки, что может привести к административной ответственности и финансовым потерям. В статье рассматриваются основные аспекты изменения условий контрактов, распространенные ошибки и рекомендации, которые помогут избежать претензий со стороны контролирующих органов.
В Нижегородской области за истекший период 2024 года значительно выросло количество нарушений при изменении существенных условий контрактов, выявляемых территориальным органом Казначейства России. Ирина Геннадьевна Голунова, начальник отдела по контролю в сфере контрактных отношений Управления Федерального казначейства по Нижегородской области, считает, что это прежде всего связано с ошибками, допускаемыми заказчиками при применении специальных оснований и временных норм.
За истекший период 2024 года существенно выросло количество нарушений, выявляемых Управлением Федерального казначейства по Нижегородской области в ходе проверок правомерности действий заказчика при изменении существенных условий контрактов. Такой контроль осуществляется в соответствии с частью 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ.
Увеличение объема нарушений более чем в четыре раза (в 2023 году — девять нарушений, в 2024 году — 37 нарушений) прежде всего связано с ошибками, допускаемыми заказчиками при применении для изменения существенных условий контрактов специальных оснований и временных норм. Указанные нарушения образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частями 4 и 5 статьи 7.32 КоАП РФ, и могут привести к негативным финансовым последствиям.
На примере двух временных норм (часть 65.1 статьи 112 Закона № 44-ФЗ, постановление Правительства РФ от 16 апреля 2022 года № 680), к которым чаще всего обращаются заказчики, проанализируем те неочевидные особенности их применения, которые становятся причиной нарушений.
На основании части 65.1 статьи 112 Закона № 44-ФЗ
Рассмотрим особенности изменения существенных условий контрактов на основании части 65.1 статьи 112 Закона о контрактной системе. Закон о контрактной системе был дополнен положениями части 65.1 статьи 112 на основании Федерального закона от 8 марта 2022 года № 46-ФЗ. Данная норма появилась на базе положений части 65 статьи 112 (отменена 16 апреля 2022 года), устанавливающих дополнительные возможности изменений контрактов в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, и стала ее адаптацией к текущим условиям в сфере закупок, когда потребность в изменениях условий контрактов обусловлена не только эпидемиологической обстановкой.
Часть 65.1 статьи 112 — наиболее универсальная временная норма, она широко применяется заказчиками. В первоначальной редакции часть 65.1 статьи 112 являлась основанием для изменения существенных условий контрактов, заключенных до 1 января 2023 года. Последующие редакции расширили временной диапазон применения. В настоящее время она распространяется на контракты, заключенные до 1 января 2025 года. Универсальность данной нормы обусловлена тем, что ее положения не предъявляют требований к статусу заказчика, предмету контракта, сроку его исполнения и цене.
В соответствии с частью 65.1 статьи 112 можно изменить любые существенные условия контракта. Необходимо только одновременное соблюдение двух обязательных условий: наличие независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность его дальнейшего исполнения, и решение соответствующего органа власти.
Но при очевидности оснований в ходе проверок выявляются нарушения, прежде всего связанные с подтверждением факта наличия независящих от сторон обстоятельств, делающих невозможным исполнение контракта. Заказчик часто не учитывает смысловую составляющую данной нормы. Обращаясь в орган власти для согласования изменений в контракт и при последующем заключении дополнительного соглашения к контракту, он не указывает, какие конкретно независящие от сторон обстоятельства возникли при исполнении контракта, как они влияют на изменяемые существенные условия и чем это возможное влияние подтверждается.
В большинстве случаев используются общие формулировки без документального подтверждения, что не дает возможности установить причинно-следственную связь с изменяемыми по контракту условиями. Отсутствие у контролера в ходе проверки возможности подтвердить фактическое наличие независящих от сторон обстоятельств, из-за которых был изменен контракт, является основанием для вывода о злоупотреблении правом, предусмотренным частью 65.1 статьи 112, неправомерном изменении существенных условий контракта и фиксации в акте соответствующего нарушения.
Законодательно утвержденного перечня независящих от сторон контракта обстоятельств, делающих невозможным его исполнение, и установленных форм их подтверждения нет. Поэтому заказчик для того, чтобы в его действиях контрольный орган не усмотрел нарушения, должен представить в ходе проверки информацию о конкретных обстоятельствах, возникших после заключения контракта и препятствующих его исполнению, повлиять на которые стороны не могут, а также подтверждающие их наличие документы.
Например
Обстоятельство: завод-партнер временно приостановил выпуск деталей, необходимых подрядчику для сборки поставляемого в рамках контракта оборудования.
Подтверждающие документы: копия соответствующего информационного письма завода-партнера в адрес подрядчика.
Обстоятельство: на территории региона установилась аномально холодная погода, исключающая возможность выполнения определенных видов работ.
Подтверждающие документы: справка метеослужбы, подтверждающая аномальные природные условия.
Стоит обратить внимание на, возможно, неочевидный момент применения части 65.1 статьи 112: связь возникших обстоятельств и вносимых изменений должна прослеживаться и изменение существенных условий контракта должно быть прямо направлено на устранение негативных последствий тех обстоятельств, возникновение которых стороны по контракту в момент его заключения предположить не могли. Так, например, значительное увеличение размера аванса по контракту из-за аномальных метеоусловий или продление срока исполнения контракта в связи с увеличением цен на комплектующие вызовет вопросы контролера и потребует дополнительного исследования вопроса.
На основании постановления Правительства РФ № 680
Второе специальное основание, на особенности применения которого стоит обратить внимание, — изменение существенных условий контрактов в соответствии с постановлением Правительства № 680.
Закон № 46-ФЗ, на основании которого закон о контрактной системе был дополнен частью 65.1 статьи 112, также закрепил право Правительства РФ по установлению порядка и случаев изменения существенных условий контрактов, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (пункт 11 части 1 статьи 18 Закона № 46-ФЗ). В рамках реализации данного права было издано постановление № 680.
Постановление № 680, так же как и часть 65.1 статьи 112 закона о контрактной системе, часто используется в качестве основания для изменения существенных условий контрактов. При первом прочтении положений постановления № 680 может сложиться впечатление, что это облегченный вариант требований части 65.1 статьи 112. По данному основанию при наличии независящих от сторон обстоятельств, влекущих невозможность исполнения контракта, можно изменить существенные условия даже в отсутствие соответствующего решения органа власти. Фактически решение об изменении существенных условий, в том числе тех, которые по общему правилу изменять нельзя (увеличение цены контракта без увеличения объема, увеличение срока и прочее), принимается только по согласованию сторон. Однако право сторон менять существенные условия контрактов, установленное постановлением № 680, имеет ряд ограничений, связанных с объектом закупки, статусом заказчика и процедурой внесения изменений в контракт, несоблюдение которых является нарушением.
Рассмотрим особенности применения постановления № 680. Прежде всего по данному основанию можно изменить только контракты, предметом которых является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, и внесение изменений в иные контракты, предметом которых, например, является благоустройство территории, поставка оборудования и иное, является нарушением. Отдельно стоит отметить возможность изменения «комплексных контрактов», согласно разъяснениям (письмо Минстроя России от 27 июня 2022 г № 29368-ИТ/09) положения постановления № 680 применяются к таким контрактам в части выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту.
Второе ограничение, которое во избежание нарушений, необходимо соблюдать при применении данной нормы, — статус заказчика. Заказчик обязательно должен иметь статус государственного или муниципального заказчика и, соответственно, являться государственным (муниципальным) органом или казенным учреждением. В случае если на основании постановления № 680 изменяется контракт, заказчик по которому бюджетное учреждение, контролер по результатам проверки укажет на нарушение и неправомерность внесенных изменений (письмо Минфина России от 12 июля 2022 года № 24-01-07/66840).
Необходимо отметить и установленные особенности процедуры внесения изменений, несоблюдение которой является распространенным нарушением, выявляемым в ходе проверок. Пунктом 4 постановления № 680 определено, что подрядчик направляет заказчику предложение об изменении существенных условий контракта в письменной форме с приложением информации и документов, обосновывающих такое предложение. Однако, несмотря на прямое указание, что вносимые изменения должны быть документально обоснованы, стороны часто заключают дополнительные соглашения к контракту в их отсутствие, только на основании обращения подрядчика, тем самым допуская нарушение.
***
Безусловно, возможность использования специальных норм позволяет заказчикам оперативно реагировать на различные вызовы нового времени. При этом изменение существенных условий контрактов на их основании с учетом описанных выше особенностей применения не только позволит обеспечить надлежащее исполнение контрактов в условиях изменяющихся обстоятельств, на которые стороны не могут повлиять, но и не вызовет вопросов у контролеров.
источник: журнал «Финконтроль» № 4, 2024 г.
