Вывод судов, в соответствии с которым контрольное управление не является стороной контракта и не может влиять на правоотношения, возникающие при исполнении госконтракта, финансируемого за счет бюджетных средств, является неверным, поскольку противоречит принципам по эффективному использованию бюджетных средств и нормам законодательства о публичных закупках, волеизъявлению сторон контракта, следует из определения Верховного Суда.
Между Департаментом строительства города Москвы и ООО «Стройспектр 2000» заключен контракт на основании проведённого открытого аукциона в электронной форме в соответствии с положениями Закона № 44-ФЗ.
Предмет контракта – модернизация инженерных сетей, сооружений и хозяйственной зоны с организацией мест общего пользования Новодевичьего кладбища (г. Москва). Цена контракта (пункт 2.1 контракта) составила 69 млн рублей. Контракт вступает в силу с момента его заключения сторонами и действует до 15.11.2016 (пункт 13.1 контракта).
Согласно пункту 13.5 контракта истечение срока действия контракта влечет прекращение обязательств сторон по контракту за исключением обстоятельств, указанных в пунктах 3.6, 3.7, 3.8, 7.1.24, 7.1.26, 7.1.28, 7.1.46- 7.1.50, 10.1-10.9 контракта, не исполненных на дату истечения срока действия контракта, и не освобождает стороны от ответственности за неисполнение обязательств по контракту, которые имели место до дня истечения срока действия контракта.
В соответствии с пунктом 7.1.48 контракта в случаях установления государственным заказчиком и/или уполномоченными контрольными органами фактов завышения объема выполненных работ и/или их стоимости, неправильного и/или нецелевого расходования денежных средств и/или неверного применения расценок, излишне уплаченных денежных средств в результате неверного (ошибочного) подписания акта(-ов) о приемке выполненных работ (форма № КС-2), справки о стоимости выполненных работ и затрат (Форма № КС-3) или в отсутствие документов, подтверждающих фактические расходы, а также в других случаях, установленных актом проверки, генеральный подрядчик осуществляет возврат государственному заказчику сумму излишне уплаченных денежных средств в течение 10 (десяти) дней с даты получения требования государственного заказчика.
В 2017 году работы были предъявлены обществом к приемке и приняты департаментом (акты КС-2, КС-3 оформлены без разногласий), заказчик оплатил работы.
Между тем в соответствии с пунктами 7.1.48, 13.1 и 13.5 контракта Главное контрольное управление города Москвы провело проверку исполнения сторонами обязательств по контракту.
По результатам указанной проверки был составлен акт от 10.09.2019 № 205/07, в котором контрольное управление указало на завышение обществом стоимости ряда работ в связи с ненадлежащим исполнением обязательств:
1) документы о качестве бетонной смеси представлены не в полном объеме, неподтвержденный объем бетонной смеси составляет 103,39 кубических метра;
2) водонапорные колонки выполнены из серого чугуна, однако контрактом предусмотрена установка каменных водонапорных колонок;
3) остекление информационного стенда выполнено ненадлежащим образом;
4) не выполнен надлежащим образом ряд работ, связанных с отделкой плиткой, устройством ограждения территории, устройством газона.
Таким образом, контрольное управление пришло к выводу, в соответствии с которым департамент оплатил работы согласно смете, однако фактический объем выполненных работ меньше, чем объем, предусмотренный контрактом.
Заявитель, учитывая содержание пункта 7.1.48 контракта, а также наличие акта проверки от 10.09.2019 № 205/07 и установленные в ходе проверки обстоятельства, обратился в суд с требованиями по настоящему делу, указывая при этом на то, что акт проверки является одним из доказательств, подтверждающих позицию департамента.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 23.07.2020, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.11.2020 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 17.03.2021, в удовлетворении иска отказано.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд РФ, департамент, ссылаясь на существенные нарушения судами норм материального и процессуального права, просит отменить принятые ими по делу судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Определением судьи Верховного Суда РФ Павловой Н.В. от 24.11.2021 кассационная жалоба департамента вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия Верховного Суда РФ приходит к следующим выводам.
Суды, руководствуясь нормами Закона № 44-ФЗ и Гражданского кодекса, указали на то, что контрольное управление не являлось стороной контракта, общество не привлекалось для участия в соответствующей проверке, следовательно, акт проверки от 10.09.2019 № 205/07 не является надлежащим доказательством по делу и не подлежит судебной оценке.
Исходя из изложенного, а также учитывая представленные в материалы дела подписанные сторонами контракта акты КС-2 и КС-3, суды пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований департамента. Кроме того, суды отказали в удовлетворении ходатайств заявителя о привлечении контрольного управления к участию в деле в качестве третьего лица и о назначении экспертизы.
Между тем судами не учтено следующее. В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса, бюджетом является форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
В соответствии со статьей 34 Бюджетного кодекса принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Указанный принцип получил особое развитие в законодательстве, связанном с обеспечением государственных и муниципальных нужд. В статье 1 Закона № 44-ФЗ указано, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.
Аналогичные положения ранее содержались в части 1 статьи 1 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Правительство города Москвы, учитывая указанное выше нормативное регулирование, с целью предотвращения неэффективного использования бюджетных средств в ходе отношений по реализации государственных контрактов и причинения ущерба публичным интересам приняло Постановление от 25.04.2012 № 193-ПП «О создании Главного контрольного управления города Москвы».
Правовой статус контрольного управления установлен Постановлением Правительства города Москвы от 01.06.2012 № 252-ПП, в соответствии с которым Главное контрольное управление города Москвы является функциональным органом исполнительной власти города Москвы (на правах департамента), уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, правовых актов города Москвы о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внутреннего государственного финансового контроля, а также осуществляющим контроль за предоставлением государственных услуг города Москвы, функцию оценки эффективности и результативности деятельности отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти города Москвы, государственных учреждений города Москвы, государственных унитарных предприятий города Москвы, функцию по организационно-аналитическому и методическому обеспечению осуществления контроля за эффективностью и результативностью деятельности государственных учреждений города Москвы, государственных унитарных предприятий города Москвы, ведомственного контроля в сфере закупок, ведомственного контроля закупочной деятельности.
Руководствуясь указанными выше нормативными актами, имея намерение исполнять содержащиеся в них указания и принципы по эффективному использованию бюджетных средств, департамент при заключении контракта предложил внести в него пункт 7.1.48, прямо предусматривающий наличие у контрольного управления права на проведение проверки исполнения сторонами обязательств по контракту, о чем неоднократно заявлял судам при рассмотрении настоящего дела.
Необходимо отметить, что какие-либо возражения, касающиеся указанного пункта контракта и прав контрольного управления, обществом, как следует из судебных актов, при заключении контракта заявлены не были, соответствующие условия были приняты.
Также необходимо отметить, что арбитражные суды, рассматривая аналогичные дела, неоднократно признавали право контрольного управления на проведение проверок, а также право государственного заказчика ссылаться на акт такой проверки по искам о взыскании излишне уплаченных средств бюджета по государственным заказам, тем более, в случаях, когда соответствующие условия были внесены в контракт (дела № А40-49352/2014, А40-174773/2015, А40-52609/2016, А40-245569/2019 и др.).
Таким образом, вывод судов, в соответствии с которым контрольное управление не является стороной контракта и не может влиять на правоотношения, возникающие при исполнении государственного контракта, финансируемого за счет бюджетных средств, является неверным, поскольку противоречит вышеизложенным принципам и нормам законодательства о публичных закупках, волеизъявлению сторон контракта.
Следовательно, проверка, проведенная контрольным управлением в соответствии с пунктом 7.1.48 контракта, не может быть признана действием, не влекущим для сторон контракта каких-либо правовых последствий.
Относительно выводов судов, в соответствии с которыми акт проверки контрольного управления не может быть принят в настоящем случае в качестве доказательства по делу, Судебная коллегия считает необходимым отметить следующее.
Верховный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что судебные акты, принятые без исследования всех существенных обстоятельств и доказательств, на которые ссылалась сторона спора, нарушают принципы законности, равноправия и состязательности (определения Верховного Суда Российской Федерации от 28.12.2015 № 308-ЭС15-1607, от 29.02.2016 № 305-ЭС15-13037, от 30.08.2018 № 305-ЭС17-18744(2).
Иск по настоящему делу направлен на устранение нарушения принципа эффективного использования бюджетных средств с целью защиты публичных интересов и судебную оценку фактов, содержащихся в акте специализированного компетентного органа контроля, в целях установления в рамках состязательного судебного разбирательства баланса интересов сторон спорных правоотношений, при этом проверка, проведенная контрольным управлением, как было указано выше, соответствует нормам действующего законодательства и условиям контракта.
Суды не рассмотрели доводы заявителя в судебном разбирательстве в условиях состязательности, что привело к исключению соответствующего сегмента спорных отношений из сферы судебного контроля: факты, установленные контролирующим органом по использованию бюджетных средств применительно к конкретному государственному контракту, остались без судебной оценки с указанием на то, что акт проверки не может быть принят в качестве доказательства по делу в связи с наличием подписанных актов приемки и других документов, подтверждающих взаимное согласие сторон с исполнением обязательств по контракту.
Однако оставление без судебной оценки фактов, установленных контрольным управлением в ходе проверки, которая направлена не на защиту какой-либо стороны контракта, а на защиту публичного интереса в виде рационального использования бюджетных средств, фактически нивелирует в настоящем случае контрольную деятельность в сфере бюджетных правоотношений, правоотношений в области государственных закупок и приводит к игнорированию существенных условий государственного контракта.
Между тем такие действия сторон, как подписание соответствующих актов приемки, соглашений и т.п., сами по себе, вопреки выводам судов, не могут означать, что акт проверки теряет юридическую силу применительно к спорным правоотношениям, поскольку, как было указано выше, возможность последующего контроля была прямо предусмотрена условиями контракта, соответственно, каждая из сторон имеет право ссылаться на обстоятельства, указанные в акте контрольного управления, для подтверждения своей правовой позиции по настоящему делу.
Следовательно, факты, установленные в результате проведения контрольным управлением проверки и влияющие на отношения сторон по исполнению госконтракта, подлежат судебной оценке на основе процессуальных средств, предусмотренных законодательством, в целях правильного рассмотрения дела (часть 1 статьи 64 АПК РФ), при необходимости возможно назначение судебной экспертизы.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда РФ считает, что оспариваемые судебные акты арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 АПК РФ, как принятые с существенными нарушениями норм процессуального и материального права, дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела судам следует учитывать правовую позицию, содержащуюся в настоящем определении, дать полную оценку доказательствам, представленным сторонами, установить баланс интересов сторон спора.
Документ: Определение ВС РФ от 22 декабря 2021 года №305-ЭС21-7750 по делу №А40-31393/2020
