«Контрактная система сложна и недостаточно гибка
и, чтобы реализовать национальные проекты,
ее нужно донастроить» (А. Силуанов)
Похоже, эти слова первого вице-премьера правительства и министра финансов РФ Антона Силуанова, произнесенные в конце зимы, дали старт новому витку реформы системы государственных закупок в России. А если учесть, что в эти же дни Счетная палата отчиталась о самом плохом исполнении бюджета за десять лет, то можно было с уверенностью говорить о том, что этот старт не отложится на долгий срок.
Однако, большинство участников системы госзакупок увидели в словах Силуанова лишь посыл к косметическим изменениям технического характера, сокращению трансакциозных издержек. Но возможно вице-премьер имел ввиду совсем другое. Все-таки, как бы не были несовершенны технологические решения, они не в состоянии настолько влиять на сухие цифры отчетов.
Как следует из данных Минфина, за I–III кварталы 2018 г. было заключено госконтрактов на 4,7 трлн руб., 52,4% контрактов досталось единственному поставщику, а сэкономленная на закупках сумма сократилась на 23% по сравнению с тем же периодом 2017 г. Счетная палата, в свою очередь, заявила, что в 2018 году не было потрачено 785,8 млрд руб. (4,5% всех расходов) – в 1,3 раза больше, чем в 2017 г. Остатки бюджетных ассигнований, которые могут быть потрачены уже в 2019 г., выросли в 1,5 раза до 579,7 млрд руб.
Закон конечно перегружен процедурными моментами. Специалисты давно видели излишества в чрезмерном регулировании всех этапов закупки, от планирования до исполнения контракта. Наконец специалистов услышали и в мае внесли в закон изменения.
Поставщики, в свою очередь, основной акцент делают на несовершенстве системы обеспечения электронного документооборота. Напомню, что его обеспечивают электронные торговые площадки (ЭТП) и единая информационная система (ЕИС).
Так вот, поставщики постоянно жалуются на отсутствие законодательно установленных правил для ЭТП. По сути дела к ним предъявляются лишь общие требования по функционированию, не затрагивая такие важные для пользователя моменты, как удобство интерфейса, требования по излишним документам и т.п. Такой подход был бы разумным при свободном рынке площадок, кто хочет – работает по госзаказу, при выполнении минимальных условий по технике, шифрованию и т.п. На самом деле площадок сотни, но сейчас требования настолько высокие, что им может соответствовать только узкий круг.
Но, повторюсь, эти проблемы всего лишь технического характера, не влияющие кардинально на функционирование системы в целом.
Я бы выделил две основных причины из-за чего, в абсолютном большинстве случаев срывается выполнение госзаказа: недостатки бюджетного законодательства и сознательная или объективная недобросовестность поставщиков. Очень негативное влияние оказывает, например, практика увеличивать расходы бюджета только в конце года, в результате заказчики просто не успевают потратить деньги. Но сейчас речь не об этом.
Многолетняя безоглядная гонка за статистическими показателями состояния конкуренции привела к серьезному увеличению количества недобросовестных поставщиков, притом, что российское закупочное законодательство декларирует в качестве одной из основных целей развитие добросовестной конкуренции.
Более того, фактическое уничтожение права на установление квалификационных требований привело к тому, что был создан режим наибольшего благоприятствования для недобросовестных поставщиков.
Кто бы мог представить, что госзаказ станет площадкой для выстраивания фактически «госзакупочных пирамид». Что поставщики, получающие контракты на десятки и сотни миллионов рублей, на самом деле постоянные должники своих субподрядчиков и привлекают госсредства для погашения задолженностей, при этом набирая новые долги.
Фактически это фирмы-пустышки, за которыми нет ни производственных мощностей, ни финансов, ни репутации, что позволяет им безболезненно «ронять» цены на торгах.
Но существует и огромный пласт просто излишне уверенных в своих силах поставщиков-дилетантов. Они не в состоянии взвешено оценить свои возможности, просчитать все риски и в конце концов им остается только развести руками «Ну не получилось. Простите уж нас».
А такие «поставщики» – это нехватка (непоставка) лекарственных средств в больницах и поликлиниках, срывы дорожного строительства, брошенные подрядчиками детские сады и прочее, и прочее.
Конечно, в законе содержится целая статья, посвященная таким поставщикам, но на деле эта норма никогда не работала и реестром недобросовестных поставщиков можно напугать только серьезную компанию, не один год находящуюся на рынке и дорожащую своим именем.
Поэтому стоит кардинально изменить подход. Сместить акцент, что называется, с неработающего «кнута» на «пряник». Обратить наконец внимание на давнюю идею о создания хотя бы в знаковых областях «белого реестра» поставщиков, которые будут допущены до госзаказа только после тщательной проверки, а до крупных заказов — после длительного «завоевания» репутации на более низком (стоимостном) уровне.
Особенно важно ограничить свободный доступ к самым важным, социально-значимым заказам. К закупкам для оказания медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, закупкам для детей, закупкам по строительству и ремонту опасных объектов и т.п. Чтобы только самые опытные, отлично зарекомендовавшие себя компании, имели право претендовать на такие заказы.
Конечно, данное предложение не станет 100-процентной панацеей от недобросовестных поставщиков, но оттолкнуться наконец от дна, на котором сейчас пребывает система закупок, поможет. Ведь даже только начало ее оздоровления даст возможность снова задуматься о главной цели закупок, которой является эффективное удовлетворение потребностей государства.
Александр Строганов
