44‑ФЗ: Закупка образовательных услуг

Рассмотрим, как и какими способами можно закупить образовательные услуги по 44‑ФЗ.

Принцип профессионализма заказчика закреплен в законе о контрактной системе, контрактные управляющие, специалисты по закупкам, члены закупочной комиссии должны своевременно повышать квалификацию. В то же время закупка образовательных услуг заказчиком может потребоваться и для иных направлений деятельности (пожарно-техническая, электробезопасность и др.).

Объект закупки

Для реализации курса обучения может потребоваться как классическая программа дополнительного профессионального образования, повышения квалификации с выдачей удостоверения или диплома, которые необходимы в том числе для исполнения требований ч. 2 ст. 9 и ч. 6 ст. 38 Закона № 44-ФЗ, так и блиц-тренинги по конкретным вопросам, зачастую включающие элементы консалтинга, что куда удобнее с точки зрения экономии времени и оперативного получения прикладных знаний. Исполнителем, в свою очередь, будет либо образовательная организация, имеющая лицензию на образовательную деятельность, либо приглашенный эксперт.

Способ закупки

Закупка у единственного поставщика

Посредством закупки у единственного поставщика можно закупить серию тренингов, стоимость каждого из которых не превышает 600 тыс. руб. (п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ). Правда, годовой объем всех закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей. Если заказчик обладает крупными бюджетом для закупок, то он может применить альтернативное ограничение, установленное Законом для того же пункта: за год все закупки проведенные по основанию, предусмотренному п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ не должны в совокупности превышать 50 млн руб. и при этом не должны составлять более 10% совокупного годового объема закупок. Исключения из этого правила установлены лишь для сельских поселений, которые могут проводить закупки на сумму до 600 тыс. руб. без ограничения по совокупному объему, а также для заказчиков, осуществляющих деятельность на территории иностранного государства. Для учреждений культуры и образовательных организаций установлены ограничения п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ, закупки в неконкурентном режиме можно проводить на сумму до 600 тыс. руб. с предельным суммарным объемом 30 млн руб. и 50% совокупного годового объема.

Кроме того, на основании п. 33 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ можно без ограничения суммы заключить контракт на оказание преподавательских услуг с физическим лицом без проведения конкурентной закупки образовательных услуг. В обоих случаях Закон не требует от заказчика ни публикации извещения о закупке у единственного поставщика, ни обоснования цены и иных условий контракта.

Важно: закупка у единственного поставщика не означает закупку у первого попавшегося продавца. При выборе образовательной организации, эксперта заказчику необходимо сравнить предложения, и выбрать лучшее с ценой не превышающей рыночной.

Закупка запросом котировок

Если заказчику не подходит ни контракт с физическим лицом, ни контракт на сумму до 600 тыс. руб. с юридическим лицом, то можно провести запрос котировок, так как образовательные услуги не входят в так называемый аукционный перечень товаров, работ, услуг, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2016 № 471-р. Запрос котировок позволяет провести конкурентную закупку максимально оперативно и не тратить силы на подготовку закупочной документации, достаточно лишь Извещения. Заказчик вправе использовать этот способ закупки в случаях, когда начальная (максимальная) цена контракта не превышает 3 млн руб. (ч. 2 ст. 82.1 Закона № 44-ФЗ). Правда, годовой объем закупок, проведенных посредством запроса котировок, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика. Еще более важным ограничением является то, что победителем запроса котировок становится участник, предложивший наименьшую цену контракта, устанавливать требования к квалификации участника, пусть даже при закупке образовательных услуг, Закон № 44-ФЗ запрещает, а значит, могут возникнуть проблемы с качеством проведенного обучения.

Закупка аукционом и конкурсом

То же самое ограничение, связанное с невозможностью оценки качества предлагаемого образования, относится и к закупке образовательных услуг посредством аукциона. Хотя ч. 3 ст. 59 Закона № 44-ФЗ разрешает использование аукциона при закупке любых товаров, работ и услуг, но при наличии у заказчика свободного времени и ресурсов при закупке образовательных услуг разумнее провести конкурс для получения наилучшего результата закупки, снизив возможные риски демпинга цены, что не запрещено законом.

При конкурсе доминирующим фактором выбора победителя будет цена, а требование к квалификации поставщика образовательной услуги установить по-прежнему невозможно, но все же заказчик может до 40% значимости критериев оценки конкурсной заявки установить для таких показателей, как качество услуги и квалификация подрядчика, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 г. № 1085. Разумеется, при этом порядок присвоения баллов по качественным и квалификационным критериям придется включить в конкурсную документацию при объявлении конкурса. Проводя закупку образовательных услуг конкурсом у заказчика, значительно повышаются шансы пройти обучение не у того, кто предложил наименьшую цену, а у того, кто готов предложить более качественные услуги.

Планирование закупки

В любом случае закупку образовательных услуг необходимо будет начать с включения соответствующих строк в план-график закупок (за исключением малой закупки до 600 тыс. руб.), документ в обязательном порядке публикуются в ЕИС.

В план-график закупок, форма которого установлена Постановлением Правительства РФ №1279 от 30.09.2019 г. помимо идентификационного кода закупки необходимо включить:

• наименование закупаемых образовательных услуг
• код классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2)
• объем финансового обеспечения
• планируемый год размещения извещения об осуществлении закупки

Обоснование НМЦК

Законом предписывается использовать определенные методы обоснования начальной (максимальной) цены конкурентной закупки. При необходимости несколько методов могут быть использованы одновременно. Но как правило, при закупке образовательных услуг заказчик для обоснования начальной (максимальной) цены использует метод сопоставимых цен, тем более что именно этот метод назван в Законе приоритетным.

Метод сопоставимых рыночных цен, иначе называемый методом анализа рынка, заключается в установлении начальной цены на основании информации о рыночных ценах идентичных товаров или, при их отсутствии, однородных товаров:

• Идентичные товары, работы, услуги имеют одинаковые характерные для них основные признаки.
• Однородные товары — товары, которые, не являясь идентичными, имеют сходные характеристики и состоят из схожих компонентов, что позволяет им выполнять одни и те же функции или быть коммерчески взаимозаменяемыми.

Заказчик может использовать обоснованные им коэффициенты или индексы для пересчета цен.

Важно обратить внимание на источники информации, которые будут использоваться для обоснования цены. В целях применения метода анализа рынка могут использоваться:

• общедоступная информация о рыночных ценах
• информация о ценах, полученная по запросу заказчика у потенциальных исполнителей
• информация, полученная в результате размещения запросов цен образовательных услуг в ЕИС

К общедоступной информации, которую можно использовать при закупке образовательных услуг, относятся:

• Информация о ценах, содержащаяся в уже исполненных контрактах: эти сведения можно найти в реестре контрактов, опубликованном в ЕИС
• Информация о ценах, содержащаяся в рекламе, каталогах, описаниях товаров и в других предложениях, обращенных к неопределенному кругу лиц и признаваемых в соответствии с гражданским законодательством публичными офертами
• Данные государственной статистической отчетности
• Информация информационно-ценовых агентств, общедоступные результаты изучения рынка, а также результаты изучения рынка, проведенного по инициативе заказчика, в том числе на основании контракта, при условии раскрытия методологии расчета цен.

Заказчику можно использовать и иные источники информации, помимо перечисленных выше, закон этого не запрещает.

Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 утверждены методические рекомендации по обработке полученной информации для обоснования начальной (максимальной) цены. Важно помнить, что эти рекомендации служат лишь ориентиром для заказчика, а не императивными нормами, применение собственных формул обоснования начальной цены не является нарушением.

Согласно методическим рекомендациям, заказчик, получив информацию из указанных выше источников, должен выбрать не менее трех цен и высчитать на их основе среднюю арифметическую. При этом в расчетах не рекомендуется использовать те цены, которые отклоняются от среднего значения более чем на треть.

Для упрощения процедуры формирования НМЦК можно использовать самостоятельные расчеты в Excel или использовать готовые бесплатные решения.

Извещение о закупке и закупочная документация

На стадии планирования закупки заказчик не обязан иметь финализированный вариант закупочной документации. Однако к моменту объявления закупки и закупочная документация, и проект контракта должны быть подготовлены и выверены. Хотя при проведении большинства конкурентных способов выбора поставщика у заказчика есть возможность внести изменения в документацию и после объявления закупки, но пользоваться этой возможностью стоит с осторожностью. Во-первых, такие изменения увеличивают срок проведения закупки. Во-вторых, если необходимые изменения не были своевременно внесены, то это может оставить лазейку для недобросовестного поставщика или осложнить работу с поставщиком добросовестным.

Разумеется, сам процесс подготовки документации не является публичным. Однако он может опираться на сведения, уже размещенные в ЕИС. Ни закупочная документация, ни проект контракта не могут противоречить данным плана-графика. Сама подготовленная документация тоже публикуется в ЕИС в момент объявления закупки вместе с извещением и проектом контракта. Именно публикация закупочной документации в ЕИС является официальным моментом старта конкурентной закупки.

Центральным элементом любой закупочной документации является описание объекта закупки — того, что, собственно, и нужно купить заказчику. Наименования и базовые требования к объекту закупки закладываются еще в плане-графике. Они же должны фигурировать и в закупочной документации.

Описать объект закупки стоит детализировано. Порой для такой детализации может потребоваться даже составление технического задания, которое по сути своей является развернутым описанием объекта закупки.

Важно: описание объекта закупки необходимо точно воспроизвести в проекте контракта, а техническое задание, при наличии такового, оформить как приложение к контракту, указав, что оно является неотъемлемой частью контракта.

Закон 44-ФЗ требует, чтобы заказчик обеспечил максимальную конкуренцию между поставщиками. Чтобы участников закупки было как можно больше, Закон запрещает заказчику:

• Указывать в описании объекта закупки средства индивидуализации без оговорки «или эквивалент».
• Использовать произвольную терминологию. Если при описании объекта закупки не используются показатели, требования, условные обозначения и терминология, установленные в соответствии с законодательством о тех. регулировании и стандартизации, то в закупочной документации должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.
• Устанавливать не предусмотренные Законом № 44-ФЗ требования к участнику закупки. В частности, запрет касается требований к квалификации участника закупки, к его опыту работы, деловой репутации, к наличию у него финансовых, трудовых и других ресурсов.
• При объявлении закупки одновременно публикуются извещение о закупке, закупочная документация и проект контракта. Исключение составляет лишь запрос котировок — при его проведении закупочной документации вообще не предусмотрено, и все сведения о закупке потенциальные поставщики получают из извещения и проекта контракта.

Извещение — это, по сути, резюме закупочной документации, и потому не может ей противоречить. Это резюме предназначено для того, чтобы участники максимально оперативно могли ознакомиться с ключевыми условиями закупки и составить вывод о том, насколько она им интересна. Извещение об осуществлении закупки (cт. 42 ФЗ-44) должно содержать в том числе:

• наименование, место нахождения, почтовый адрес, адрес электронной почты, номер контактного телефона, ответственное должностное лицо заказчика
• идентификационный код закупки
• способ определения поставщика
• срок, место и порядок подачи заявок на участие в закупке
• размер и порядок внесения денежных средств в качестве обеспечения заявок и размер обеспечения исполнения контракта, если таковые установлены заказчиком в соответствии с Законом 44-ФЗ

Если законодательством Российской Федерации установлены специальные требования к лицам, осуществляющим поставку объекта закупки (например, лицензии), то указание на предоставление соответствующих документов также включается в извещение о закупке. При этом важно помнить о том, что по смыслу п. 40 ч. 1 ст. 12 Закона «О лицензировании» и п. 17 ст. 2 Закона «Об образовании» требование о лицензии заказчик имеет право установить лишь при закупке образовательных программ, в т.ч. программ повышения квалификации и проф. переподготовки. Проведение разовых лекций, тренингов и мастер-классов или даже серии таких мероприятий является разновидностью образовательных услуг, но не относится к учебным программам в смысле ст. 12 Закона «Об образовании» и, соответственно, не подразумевает обязательного наличия у исполнителя лицензии. А значит, если объект закупки указан заказчиком не как «образовательная программа», а как «лекция», «консультационное мероприятие» и т.п., то требование о предоставлении участником закупки лицензии будет необоснованным.

Приведенный выше перечень сведений, необходимых для составления извещения о закупке, носит обобщенный характер. Законом 44-ФЗ предусмотрено дополнение этого базового перечня информации дополнительными сведениями, обусловленными спецификой отдельных способов закупки. Например, в извещении о проведении аукциона указывается дату проведения аукционного торга. В извещение о проведении запроса котировок, за отсутствием котировочной документации, включаются форма заявки на участие в запросе котировок, информация о контрактной службе, ответственной за заключение контракта, а также условия признания участника запроса котировок уклонившимися от заключения контракта. А вот обеспечение заявки при проведении запроса котировок не предусмотрено.

Как и в случае с извещением о закупке, для каждого способа выбора исполнителя Законом предусмотрен собственный перечень сведений, включаемых в закупочную документацию, но в большинстве случаев для составления закупочной документации на приобретение образовательных услуг заказчику необходимо подготовить следующие сведения:

• наименование и детализированное описание объекта закупки с указанием необходимых форм проведения занятий, объема нужных знаний, методов аттестации и учета ее результатов и т.п.
• информацию о валюте, в которой указывается цена контракта и производятся расчеты с поставщиком, а также порядок применения валютного курса
• требования к заявке на участие в закупке и порядок ее заполнения
• порядок и срок изменения и отзыва заявок
• порядок разъяснения закупочной документации
• размер обеспечения заявки: устанавливается в виде конкретной величины и должен составлять от 0,5% до 5% начальной цены контракта
• размер и условия обеспечения исполнения контракта (ст. 96 ФЗ-44)
• информацию о контрактной службе или о контрактном управляющем, ответственных за заключение контракта

Кроме того, в документации нужно будет воспроизвести всю информацию, включенную в извещение о закупке. Воспроизводятся в документации и требования Закона о сроке, в течение которого победитель закупки должен подписать контракт, а также условия признания участника закупки уклонившимися от заключения контракта.

Этот базовый перечень, как и в случае с извещением, может дополняться отдельными пунктами, в зависимости от способа закупки. Так, при проведении конкурса в состав закупочной документации необходимо включить критерии оценки заявок, величины значимости этих критериев и порядок их применения. При проведении конкурса также устанавливаются условия банковской гарантии, которая может служить обеспечением конкурсной заявки. При проведении аукциона в документации указываются даты окончания рассмотрения частей аукционных заявок, а также дата проведения самого аукционного торга.

При госзакупках услуг в сфере образования Закон 44-ФЗ допускает заключение контракта с несколькими участниками одной закупки. При этом возможность заказчика заключить контракт с несколькими участниками закупки также должна быть установлена в документации о закупке. Там же, во избежание споров, необходимо предусмотреть и порядок распределения образовательного подряда между несколькими лучшими участниками (ч. 10 ст. 34).

Проект контракта 

Проект контракта публикуется одновременно с извещением о закупке. В нем фиксируются ключевые положения, связанные с закупаемыми образовательными услугами и с условиями их оказания. В проекте контракта должны быть отражены все параметры будущего обучения, за исключением тех, которые предложены в составе заявки победителя закупки. И это первый момент, который необходимо отследить заказчику — не осталось ли связанных с обучением вопросов, которые не фигурируют ни в проекте контракта, ни в заявке участника.

Второй момент, обусловленный спецификой закупки образовательных услуг и одновременно обусловленный требованиями контрактной системы о приемке результатов исполнения контракта, заключается в фиксации как самого факта проведения обучения, так и результатов этого обучения. Порядок фиксации необходимо отразить в проекте контракта.

Кроме того, в контракте необходимо зафиксировать право исполнителя на привлечение к проведению обучения сторонних специалистов, в т.ч. соисполнителей, или отсутствие такого права. Если заказчик готов предоставить это право исполнителю, то необходимо зафиксировать пределы участия сторонних специалистов в проведении обучения, а также требования к таким специалистам.

Наконец, в контракте имеет смысл описать факторы, исключающие обвинения в ненадлежащем исполнении обязательств. Помимо стандартного форс-мажора по ГК РФ, это может быть болезнь, неотложная командировка или увольнение сотрудника, направленного на обучение, либо аналогичные ситуации на стороне преподавателей. Здесь же необходимо описать порядок действий сторон, направленный на то, чтобы контракт все же был исполнен: это может быть алгоритм переноса лекций, заочного обучения прогульщика, замены уволенного работника и т.п.

Помимо этого, Закон 44-ФЗ требует включить в проект контракта:

• условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом, и о размерах соответствующих санкций
• условие о порядке и сроках оплаты оказанных услуг
• условие о сроках возврата заказчиком денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта (если поставщиком выбрана именно такая форма обеспечения исполнения контракта)

Если контракт заключается с физическим лицом, то в него включается обязательное условие об уменьшении суммы, подлежащей уплате физическому лицу, на размер налоговых платежей, связанных с оплатой контракта.

В контракт может быть включено условие о возможности одностороннего отказа от исполнения контракта в случаях, предусмотренных Законом 44-ФЗ. При этом Верховный суд указывает на то, что одного упоминания о праве заказчика на одностороннее расторжение достаточно, и дублировать в тексте контракта все предусмотренные Законом случаи не обязательно.

Немаловажным является обязательство заказчика применять типовые контракты, если предмет закупки совпадает с тем, что указан в размещенном типовом контракте. Разработанные и размещенные типовые контракты в библиотеке призваны снизить риск ошибок и злоупотреблений со стороны заказчиков. В настоящее время при закупке образовательных услуг по профессиональной переподготовке (повышению квалификации) федеральных государственных гражданских служащих необходимо использовать типовой контракт № 1573000000116001.

Приемка и оплата оказанных услуг

Приемка результатов исполнения контракта осуществляется в порядке и в сроки, которые установлены контрактом. Для проверки уже оказанных образовательных услуг, предусмотренных контрактом, заказчик обязан провести экспертизу и подписать по ее итогам составленный в произвольной форме документ о соответствии оказанных услуг требованиям контракта. Экспертиза результатов оказания образовательных услуг может быть проведена заказчиком по его выбору как своими силами, так и с помощью привлечённых экспертов и экспертных организаций.

При закупке услуг по обучению законодательство не требует привлечения внешних экспертов для оформления приемки ни в случае заключения контракта по результатам конкурной закупки, ни в случае закупки у единственного поставщика. В такой ситуации экспертизу менее трудозатратно будет провести силами собственных сотрудников, тем более что законодательство не устанавливает каких бы то ни было требований ни к уровню квалификации таких сотрудников, ни к минимальному численному составу экспертной комиссии. Рационально и экспертизу, и приемку образовательных услуг возложить на сотрудников, имеющих отношение к проведенному образованию — например, на руководителей прошедших обучение сотрудников либо на главу отдела, отвечающего за обучение персонала.

Ключевым вопросом экспертизы является выявление соответствия оказанных услуг требованиям контракта, которое следует проводить в соответствии с размещенным в проекте контракта закрытым перечнем признаков, свидетельствующих о несоответствии проведенного обучения требованиям контракта. Ответ на этот вопрос оформляется документом о приемке, который подписывается заказчиком. В случае создания приемочной комиссии этот документ подписывается всеми членами комиссии и утверждается заказчиком.

При отрицательном заключении эксперта, экспертной комиссии, ответственного за приемку сотрудника или приемочной комиссии заказчик имеет право отправить заказчику мотивированный отказ в письменной форме. Мотивация заключается в указании на несоответствие проведенного обучения требованиям подписанного контракта. Впрочем, заказчик вправе не отказывать в приемке результатов обучения, если выявленное несоответствие, по его мнению, не препятствует приемке и устранено исполнителем.

Классическим способом проверки оказания образовательных услуг является итоговая проверка знаний. Кроме того, факт оказания образовательных услуг можно проверить фиксацией факта проведения занятий, в т.ч. посредством регистрации слушателей — в этом случае полезно с точки зрения наличия доказательной базы проставление ими подписей напротив своих фамилий в листе посещения каждого занятия. Для участия в контроле качества образовательных услуг заказчику еще на стадии формировании закупочной документации и проекта контракта имеет смысл установить в них по крайней мере ключевые вопросы, которые должны быть разъяснены слушателям по итогам обучения. Если по итогам обучения большое количество прошедших его сотрудников не способно ответить на эти вопросы, то это может стать основанием для отказа в приемке результатов обучения не менее весомым, чем фактически не проведенные лекции. Разумеется, даже в рамках контрактной системы это основание для отказа в приемке с указанием критического количества неосвещенных вопросов и проваливших проверку слушателей необходимо указать в контракте.

Что касается оплаты, то ее срок согласно ч. 13.1 ст. 34 Закона не может превышать 30 дней с даты подписания заказчиком документа о приемке. Если же исполнителем был субъект малого предпринимательства или СОНКО, то этот срок сокращается до 15 рабочих дней.

Беккер П. Р. эксперт в сфере закупок, преподаватель в области госзакупок по 44-ФЗ и 223-ФЗ