Автономное учреждение здравоохранения осуществляет закупочную деятельность в рамках Закона N 223-ФЗ. Протокольным поручением регионального министерства здравоохранения (учредителя) данному автономному учреждению предписано при осуществлении закупок товаров, работ, услуг перейти на работу в рамках Закона N 44-ФЗ, а именно “организовать проведение заседания наблюдательного совета по вопросу признания утратившим силу Положения о закупках и принять в работу Федеральный закон N 44-ФЗ”.
Возможна ли отмена Положения о закупке автономного учреждения для перехода на осуществление закупок в соответствии с Законом N 44-ФЗ? Каковы правовые последствия такого перехода, включая административную ответственность и возможные риски?
Рассмотрев вопрос, мы пришли к следующему выводу:
По общему правилу автономные учреждения должны осуществлять закупки товаров, работ, услуг в соответствии с требованиями Закона N 223-ФЗ. Требования Закона N 223-ФЗ в данном случае имеют строго императивный характер. Заказчик, обязанный руководствоваться Законом N 223-ФЗ, но не применяющий положение о закупке в силу того, что оно не было размещено им в ЕИС, отменено или признается не размещенным в ЕИС в силу закона, обязан применять при осуществлении закупок положения Закона N 44-ФЗ в определенных Законом N 223-ФЗ пределах. Осуществление таким заказчиком закупок в соответствии с Законом N 44-ФЗ, на наш взгляд, само по себе не влечет для заказчика неблагоприятных последствий. Нельзя исключить, что неразмещение автономным учреждением положения о закупке в ЕИС может повлечь административную ответственность заказчика.
Обоснование вывода:
Возможность признания положения о закупке утратившим силу (отмены) положениями Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” (далее – Закон N 223-ФЗ) не предусмотрена. Официальных разъяснений и материалов правоприменительной практики, которые разрешали бы этот вопрос, нам обнаружить не удалось. Поэтому мы можем выказать только свое экспертное мнение.
По общему правилу государственные и муниципальные автономные учреждения при осуществлении закупок должны руководствоваться положениями Закона N 223-ФЗ (чч. 1, 2 ст. 1 этого Закона) и лишь в специально установленных случаях и объеме – Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”, далее – Закон N 44-ФЗ (п. 3 ч. 4 ст. 1 Закона N 223-ФЗ, ч. 4 и ч. 6 ст. 15 Закона N 44-ФЗ, подробнее об этом смотрите в материале: Энциклопедия решений. Автономные учреждения в контрактной системе. Закупки для собственных нужд). При этом в отличие от бюджетных учреждений или унитарных предприятий, Закон N 223-ФЗ не предполагает выбор автономными учреждениями того законодательства, которым они могут руководствоваться при осуществлении закупок товаров, работ, услуг. Положения ч. 1 ст. 2 Закона N 223-ФЗ императивно указывают на необходимость осуществления автономными учреждениями закупок в соответствии с этим законом.
Согласно ч. 2 ст. 2 Закона N 223-ФЗ основным документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика, является положение о закупке. В соответствии с ч. 4 и ч. 5 ст. 8 Закона N 223-ФЗ автономные учреждения обязаны утвердить и разместить положение о закупке в единой информационной системе в сфере закупок (далее – ЕИС) в течение трех месяцев со дня вступления в силу Закона N 223-ФЗ либо с даты регистрации такого учреждения в едином государственном реестре юридических лиц, в зависимости от даты создания учреждения. Положение о закупке, изменения, вносимые в указанное положение, подлежат обязательному размещению в ЕИС не позднее чем в течение пятнадцати дней со дня утверждения (ч. 1 ст. 4 Закона N 223-ФЗ). Закон N 223-ФЗ не предусматривает возможности отмены заказчиком действующего положение о закупке, указывая лишь на возможность внесения в этот документ изменений или утверждения нового положения о закупке (ч. 2.7 ст. 2 Закона N 223-ФЗ).
Очевидно, что обязанность, установленная законом, в частности Законом N 223-ФЗ, не может быть отменена поручением органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя автономного учреждения (далее – учредитель), которое должно соответствовать этому Закону (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, ст. 3 и 3.1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, ч. 1 ст. 2 Закона N 223-ФЗ). Вместе с тем, на наш взгляд, наблюдательный совет автономного учреждения, являясь органом управления, уполномоченным утверждать положение о закупке, принципиально вправе принять решение и об отмене ранее утвержденного положения о закупке, не утверждая при этом новое. Полагаем, что последствием принятия такого решения и размещения его в ЕИС должна явиться невозможность осуществления автономным учреждением закупок в соответствии с Законом N 223-ФЗ. В этом случае, по нашему мнению, в силу ч. 5.1 ст. 8 Закона N 223-ФЗ автономное учреждение до утверждения и размещения в ЕИС нового положения о закупке будет обязано при осуществлении закупок применять положения Закона N 44-ФЗ в определенных указанной нормой пределах (подробнее об этом смотрите в материале: Энциклопедия решений. Закупки заказчиков, руководствующихся Законом N 223-ФЗ, не применяющих положение о закупке). На наш взгляд, само по себе осуществление заказчиком закупок в указанном порядке не может повлечь неблагоприятных последствий (ни в виде признания закупок или заключенных на их основе договоров недействительными, ни в виде ответственности за несоблюдение требований, установленных Законом N 223-ФЗ). Более того, мы не видим формальных препятствий для осуществления автономным учреждением всех закупок в порядке, предусмотренном Законом N 44-ФЗ. Предусматривая ответственность за осуществление закупок, которые должны проводиться в соответствии с указанным законом, в ином порядке (ч. 3 ст. 7.32.3 КоАП РФ), закон не указывает на то, что правонарушением признается и обратная ситуация, то есть осуществление в соответствии с Законом N 44-ФЗ закупки, которая должна была осуществляться в соответствии с Законом N 223-ФЗ.
Тем не менее нельзя не указать на то, что неразмещение автономным учреждением в ЕИС положения о закупке в приведенной в вопросе ситуации не соответствует основным началам и требованиям Закона N 223-ФЗ. На наш взгляд, такое бездействие заказчика может быть обжаловано в антимонопольном органе согласно п. 3 ч. 10 ст. 3 Закона N 223-ФЗ любым участником закупки. Исходя из ч. 5 ст. 3 Закона N 223-ФЗ, таковым признается фактически любое лицо, физическое или юридическое (письма Минэкономразвития России от 27.05.2015 N Д28и-1389, от 29.12.2015 N Д28и-3779, от 20.06.2016 N Д28и-1526, от 12.12.2016 N Д28и-3401, от 24.04.2017 N ОГ-Д28-5718 и др., а также разъяснения по вопросу 2 в письме Минфина России от 16.06.2017 N 24-01-09/37717). Напомним, что неразмещение в ЕИС информации о закупке товаров, работ, услуг, размещение которой предусмотрено законодательством РФ в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц влечет наступление административной ответственности, предусмотренной ч. 5 ст. 7.32.3 КоАП РФ.
Окончательно правовая оценка правомерности поручения учредителя в приведенной в вопросе ситуации, равно как и оценка правомерности осуществления автономным учреждением всех закупок в порядке, предусмотренном Законом N 44-ФЗ, может быть дана только судом.
Ответ подготовил: Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ Пилипенко Эльвира Контроль качества ответа: Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ Александров Алексей
