На госзаказ (госзакупки и закупки госкомпаний) приходится около трети ВВП РФ. За последние пять лет система госзаказа претерпела значительные изменения. При этом была проведена автоматизация закупочных процессов, которая сопровождалась разработкой и принятием всей необходимой нормативной правовой базы. В 2020-2021 годах были приняты масштабные пакеты оптимизационных поправок, которые, как предполагалось, решат все значимые проблемы в системе закупок. Однако пандемия коронавируса, а затем введение антироссийских санкций потребовали от государства оперативной реакции. О состоянии федеральной контрактной системы в сфере закупок и ее работе в условиях санкций в ходе Евразийского экономического форума “Интерфаксу” рассказал заместитель министра финансов РФ Алексей Лавров.
– Каковы результаты работы контрактной системы (включая закупки госкомпаний) за прошлый год?
– По предварительной информации, размещенной в ЕИС, в прошлом году госзаказчики и госкомпании разместили 3,5 млн извещений о проведении закупок на общую сумму более 29 трлн рублей.
То есть, несмотря на сложности, связанные с пандемией, число размещенных госзаказчиками извещений увеличилось по сравнению с 2020 годом на 8%. При этом число закупок у малого бизнеса выросло на 14%, до 1,3 млн извещений. А их стоимостной объем составил 1,6 трлн рублей.
Всего заказчиками в прошлом году было заключено более 5 млн контрактов на 33 трлн рублей. Суммарная экономия по результатам осуществления госзакупок и закупок госкомпаний составила 476 млрд рублей.
– В каком состоянии, техническом и регуляторном, контрактная система подошла к моменту введения масштабных антироссийских санкций в феврале-марте?
– В 2017 году полномочия по регулированию контрактной системы были переданы Минфину. Тогда же мы подготовили концепцию повышения эффективности бюджетных расходов, направленную на обеспечение экономической безопасности страны и достижение национальных целей развития, на обеспечение оптимизации и ускорения работы контрактной системы, а также на обеспечение ее отказоустойчивости и бесперебойности бюджетного процесса.
Для примера можно вспомнить, с какими проблемами тогда сталкивалась контрактная система в начале каждого календарного года, когда ЕИС просто не справлялась с нагрузкой.
К концу прошлого года работа контрактной системы была оптимизирована, приняты все необходимые для этого подзаконные акты, запущены новые механизмы, финансовые инструменты. С принятием второго оптимизационного пакета поправок (360-ФЗ) к 44-ФЗ все основные проблемы в сфере закупок были решены, и был найден баланс между интересами заказчиков и поставщиков.
В новых условиях эта грань стала более тонкой, менее формализованной. Закупочная система прошла испытание пандемией – регулирование и администрирование системы оказалось устойчивым, и мы уверены, что будет устойчивым и сейчас.
Собственно, практика уже показала, что продолжающаяся пандемия и введение антироссийских санкций не повлияли на функционирование контрактной системы, она продолжает работать бесперебойно. В отдельных случаях потребовались лишь точечные решения.
– В марте-апреле правительство приняло оперативные меры, которые, как предполагается, позволят госзаказчикам и госкомпаниям продолжить работу в части осуществления своих закупок. Какие меры, по вашей оценке, необходимо принять дополнительно для сохранения эффективности системы закупок?
– Для нивелирования последствий ограничительных мер и оказания поддержки российским участникам рынка госзакупок уже в начале марта был подготовлен и принят “первый пакет” мер поддержки в сфере закупок. Речь идет, в частности, о поправках в закон “О контрактной системе” (44-ФЗ), которые временно, до 1 января 2023 года, позволяют изменять любые существенные условия заключенных контрактов по решению правительства, органов власти субъектов РФ или местных администраций, наделяют правительство и региональные органы власти полномочиями на определение единственного поставщика для обеспечения любых нужд (федеральных, региональных, муниципальных).
Также правительство получило полномочия по утверждению порядка списания заказчиками поставщикам неустоек, начисленных в связи с ненадлежащим исполнением условий контракта. При этом само правительство издало постановление, которым установлено обязательное списание заказчиками всех неустоек, если ненадлежащее исполнение возникло вследствие введения иностранных санкций или мер ограничительного характера.
Кроме того, были введены временные – на 2 года – случаи закупок лекарственных препаратов, медицинских изделий, расходных материалов и технических средств реабилитации у единственного поставщика, а также увеличена с 1 млн до 1,5 млн рублей предельная цена контракта у едпоставщика при закупках лекарственных препаратов по решению врачебной комиссии для конкретного пациента по медицинским показаниям.
К этому же пакету мер поддержки относится правительственное постановление, не допускающее включение в Реестр недобросовестных поставщиков (РНП) информации о тех компаниях, которые не смогли исполнить свои обязательства по контрактам из-за введения иностранных санкций.
В апреле был подготовлен и принят “второй пакет” мер поддержки в сфере закупок. В него вошли поправки к 44-ФЗ, которые позволяют заказчикам обосновывать начальную цену контракта без учета коммерческих предложений поставщиков в случае их непоступления по запросу заказчика. Это позволило ускорить начало закупок с применением общедоступной информации о ценах. Также сокращен максимальный срок оплаты товаров, работ, услуг – по общему правилу до 7 рабочих дней с даты подписания заказчиком документа о приемке. Эта норма вступила в силу для федеральных заказчиков с 1 мая, а для региональных и муниципальных заказчиков начнет действовать с 1 июля.
Кроме того, был введен запрет на использование иностранной валюты при определении и обосновании начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), расширен перечень случаев, когда информация о поставщике включается в РНП. Здесь речь идет о том, что в РНП должны включаться те поставщики, которые необоснованно отказались от исполнения контракта с заказчиком. В том числе, если в отношении заказчика введены санкции.
Были дополнительно упрощены закупки в сфере строительства (в части проведения закупок “под ключ” – ИФ), медицины, космоса.
К настоящему времени подготовлен “третий пакет” мер поддержки в сфере закупок. Он включает в себя поправки к 44-ФЗ, направленные на более широкое использование механизма “офсетных” контрактов (долгосрочных контрактов со встречными инвестобязательствами). Соответствующий законопроект уже принят Госдумой в I чтении, а 9 июня его рассмотрят во II чтении.
Его (законопроекта – ИФ) основная цель – расширить для субъектов РФ возможность использования таких контрактов. Действующая планка в 1 млрд рублей высока и поэтому у нас мало таких контрактов – всего лишь 6 штук, из которых 5 в Москве.
Сам законопроект предусматривает снижение ценовой планки для офсетных контрактов в рамках госзакупок до 100 млн рублей с 1 млрд в настоящее время.
Также документ предусматривает введение межрегиональных офсетных контрактов. По этой норме несколько регионов смогут объединяться и заключать один офсетный контракт. При этом минимальный порог для таких контрактов установлен на уровне 400 млн рублей. Впрочем, в ближайшие два года для межрегиональных офсетных контрактов предлагается использовать планку в те же 100 млн рублей.
При этом в качестве дополнительной гарантии для инвестора предусмотрено предоставление ему права реализовывать до 30% продукции в режиме едпоставщика для любого заказчика (не только для того, с которым заключен контракт – ИФ) соответствующего субъекта Федерации. Причем в ближайшие два года это ограничение также предлагается не использовать.
Рассчитываем, что принятие этого законопроекта значительно увеличит использование механизма офсетного контракта, создаст новые импортозамещающие производства и рабочие места в регионах. По нашей оценке, в течение двух лет субъекты РФ заключат около двух десятков таких контрактов.
– Хотелось бы уточнить ситуацию с “электронными магазинами” или закупками с полки. Предполагалось, что этот механизм будет востребован – Федеральное казначейство отмечало, что с использованием “электронного магазина” может совершаться до 80% всех госзакупок. Но, насколько я понимаю, этого не произошло?
– Механизм “электронного магазина” начал работать только с 1 апреля 2021 года и еще не полностью освоен заказчиками. При этом он конкурирует с новым запросом котировок в электронной форме (используется с начала текущего года), по которому также до 3 млн рублей была увеличена максимальная цена одной закупки с существенным увеличением предельного годового объема закупок.
В прошлом году заказчиками по результатам закупок с использованием “электронного магазина” заключено 345 контрактов на общую сумму около 400 млн рублей. При этом номенклатура товаров, которые закупались по этим контрактам, была более чем широкая – от продуктов питания и канцелярских товаров до автомобилей, мебели и медизделий. Пока речь идет скорее о пилотной апробации нового инструмента, чем о его системном использовании.
Мы планируем продолжить развитие “электронных магазинов”, чтобы у заказчиков был широкий набор удобных инструментов, с помощью которых они могли бы удовлетворять свои нужды. Для этого планируется внести поправку в 44-ФЗ об исключении требования о наличии не менее двух предложений, а также в рамках ЕАЭС обсудить вопрос о выделении этого конкурентного по своей сути способа закупок из категории закупок у единственного источника в рамках нерегулируемых “малых” закупок.
– Все предыдущие годы регуляторы принимали меры, направленные на повышение прозрачности сферы закупок, уровня конкуренции, снижение доли закупок у единственного поставщика. Из-за санкций были приняты меры, направленные на закрытие информации о закупках, на их совершение неконкурентными способами, включая закупки у единственного поставщика. Как Минфин расценивает сложившуюся ситуацию?
– Все эти меры носят временный характер и направлены на упрощение взаимодействия заказчиков и поставщиков в условиях разрыва логистических и кооперационных цепочек, необходимости переориентации производителей. Также эти меры должны исключить случаи введения “вторичных” санкций в отношении поставщиков, работающих с заказчиками, подпавшими под санкции. При этом информация о закупках по-прежнему продолжает размещаться в ЕИС. Сейчас исключается только ее размещение на официальном сайте, где публикуется общедоступная информация. Она остается доступной для контрольных органов и аналитики в том же объеме, что и прежде.
– Госкомпании, которые подпали под санкции, теперь должны проводить закупки либо в виде закрытых конкурентных процедур, либо неконкурентными способами. При этом они отмечают, что есть сложности с проведением закрытых конкурентных процедур – цены скачут, на длинные конкурентные процедуры реальные поставщики не идут. Планируется ли что-то сейчас корректировать в части проведения закрытых конкурентных процедур? Или основная рекомендация – закупать в электронном магазине?
– Основная проблема заключается в более строгих требованиях по аккредитации на закрытой электронной площадке, а также в ином порядке проведения закрытых процедур, с которым участники закупок ранее не сталкивались. Такой вид процедур значительно меньше распространен, чем открытые конкурентные процедуры, и предусматривает особый порядок их проведения, с которым не все участники закупок успели ознакомиться.
– Будет ли Минфин анализировать и как-то поддерживать лучшие практики “антикризисных” закупок госкомпаний?
– С нашей точки зрения – это не вопрос законодательства о закупках. Минфин, как регулятор в сфере закупок, считает необходимым сохранять текущую нормативную гибкость в законодательстве о закупках госкомпаний, чтобы эти заказчики могли также гибко реализовывать свои антикризисные планы и программы, в том числе связанные с осуществлением закупок.
– В условиях санкций какие-то проблемные ниши могли бы закрыть поставщики из стран ЕАЭС. Однако этого фактически не происходит, хотя формально для поставщиков из стран ЕАЭС российский рынок госзакупок открыт. Более того, на них распространяются многие преференции, которые были введены для поддержки российских производителей и поставщиков. С чем связана такая ситуация, что предпринимается для расшивки узких мест?
– Основная проблема, ограничивающая доступ поставщиков из стран ЕАЭС к госзакупкам, связана с взаимным признанием электронной цифровой подписи для целей госзакупок на условиях национального режима. Сейчас, например, нерезиденты не могут получить и использовать ЭЦП, необходимую для участия в закупках российских госзаказчиков.
Для ее решения прорабатываются изменения в Договор о ЕАЭС, предусматривающие наделение ЕЭК полномочиями по утверждению правил взаимного признания ЭЦП. Проект этого документа предварительно рассмотрен государствами-членами ЕАЭС, одобрен ЕЭК и находится на этапе внутригосударственного согласования.
Предполагается, что до конца 2023 года будут разработаны и приняты правила взаимного признания ЭЦП в части проверки подлинности иностранной ЭЦП для целей участия в закупках, признания ее легитимности для осуществления подписания электронных документов.
Кроме того, разрабатывается комплекс мер по полноценной цифровизации госзакупок в государствах-членах ЕАЭС. Речь идет о том, чтобы дополнить Договор о ЕАЭС положениями, обязывающие проводить конкурентные закупочные процедуры и заключать контракты по их результатам в электронном формате. Также предполагается увеличить число способов закупок в электронном виде. Например, за счет тех же “электронных магазинов”.
Еще одна проблема – взаимное признанием банковских гарантий в рамках госзакупок. Сейчас отсутствуют возможности принятия заказчиком банковских гарантий участников закупок из государств-членов ЕАЭС для целей обеспечения заявок, исполнения контрактов. Такая ситуация признана Евразийской экономической комиссией ограничением в сфере госзакупок для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка ЕАЭС.
Для его устранения предполагается подготовить и подписать соглашения о взаимном признании банковских гарантий при осуществлении государственных (муниципальных) закупок. Проект этого документа находится в высокой степени готовности – в мае он был одобрен коллегией ЕЭК и направлен на внутригосударственное согласование.
Также планируется усовершенствовать порядок установления государствами-членами ЕАЭС изъятий из национального режима в сфере госзакупок. Действующая редакция Договора о ЕАЭС предусматривает, что каждый участник ЕАЭС самостоятельно устанавливает изъятия из национального режима на срок не более двух лет. При принятии актов об установлении изъятий из нацрежима государства-члены информируют об этом ЕЭК и другие государства-члены.
Теперь же предполагается установить закрытый перечень исключительных случаев введения изъятий из национального режима и расширить перечень сведений об их обосновании.
– Намерен ли Минфин пересмотреть свои планы по шлифовке закона “О контрактной системе”, касающиеся вопросов нормирования, определения НМЦК, “работы над ошибками” по второму оптимизационному пакету поправок к 44-ФЗ, которые ранее стояли на повестке дня?
– Вопросы совершенствования нормирования с повестки дня не уходил и уже сейчас ведется работа по точечной донастройке в связи с ростом цен.
Также продолжим мониторинг закупок, как госзаказчиков, так и госкомпаний, с целью анализа и подготовки предложений по совершенствованию законодательства о закупках.
Базовое законодательство в сфере закупок в своей основе гибкое, автоматизация далеко продвинутая. Теперь нужна только тонкая донастройка системы закупок.
– В текущем году Минфин планирует, если не ошибаюсь, провести отбор ЭТП для проведения госзакупок. Будут ли при этом скорректированы требования к площадкам или отбор будет осуществляться по действующей редакции требований? По оценке министерства, число ЭТП для госзакупок сократится или, наоборот, увеличится?
– Правительством принято решение о переносе оценки соблюдения ЭТП доли не менее чем 5% от общего объема закупок на 2024 год. В 2020 – 2021 годах закупки осуществлялись и продолжают осуществляться в особых условиях, считаю, что не нужно их усложнять изменениями числа площадок. Кроме того, необходимо оптимизировать и перевести в электронную форму продажи государственного и муниципального имущества – с тем, чтобы рассмотреть вопрос о проведении закупок и продаж через одни и те же ЭТП. При этом мы не ставим задачу по сокращению или увеличению числа ЭТП. Главное – чтобы они работали по единым прозрачным правилам, обеспечивая потребности как заказчиков, так и поставщиков.
– Рассматривает ли Минфин возможность коррекции ограничений на закупку товаров иностранного производства как избыточных/лишних? Ведь многие иностранные компании ушли с российского рынка и их продукция стала недоступной для российских заказчиков, а также у многих российских производителей возникли сложности с выпуском продукции из-за опять же недоступности импортных комплектующих?
– В этом нет необходимости. Запрет на закупку иностранных товаров (по 44-ФЗ – кроме стран-членов ЕАЭС) введен только для тех товаров, по которым имеется достаточный объем собственного производства. Там, где введены ценовые преференции, они применяются только при наличии заявок на поставку иностранной продукции. Само по себе их исключение не повлияет на подачу заявок с иностранными товарами. Если же говорить о рисках роста доли процедур без поступивших заявок, то в этом случае заказчик вправе определить единственного поставщика. Что касается комплектующих, то веденные в рамках 44-ФЗ и 223-ФЗ ограничения и преференции на них не распространяются, их доля в отдельных категориях поставляемых товарах регулируется при оценке локализации и определении страны происхождения. Дефицит тех или иных готовых товаров или необходимых для них комплектующих – общие для всей экономики риски, а не специфическая проблема регулируемых государством закупок.
