Система закупок российскими госзаказчиками и госкомпаниями с санкционными и мобилизационными пертурбациями 2022 года, хоть и не без помощи поблажек и послаблений, справилась. Так считают регуляторы и многие участники рынка. Более того, полагают, что дальше все пойдет по накатанной колее – правда, не все считают, что она ведет в нужную сторону.
В ОЖИДАНИИ СТАБИЛЬНОСТИ
В 2022 год участники рынка закупок вступили с ожиданием стабильности и постоянства в сфере закупок. Основанием для таких ожиданий стали результаты двух предыдущих лет, в ходе которых были подготовлены и приняты масштабные оптимизационные изменения к закупочному законодательству. Прежде всего, к закону “О контрактной системе” (44-ФЗ). Они были направлены на упрощение и ускорение закупок, а также на их полномасштабную автоматизацию.
Большая часть оптимизационных нововведений начала действовать с января 2022г. Они предусматривали сокращение числа видов закупочных процедур, сроков их проведения, электронизацию и автоматизацию различных этапов госзакупок. В частности, госзаказчикам оставили только три способа проведения закупок и только в электронной форме – вместо 11.
Также для поставщиков по госзаказу начала действовать универсальная стоимостная предквалификация – при проведении любой конкурентной закупки с ценой контракта от 20 млн руб. заказчик должен требовать от участника, чтобы тот имел успешный опыт исполнения контрактов (не менее 20% от цены проводимой закупки) за три предыдущих года.
Оптимизационные поправки затрагивали также вопросы заключения контрактов по результатам проведения совместных конкурсов или аукционов, предоставления преимуществ субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным НКО, применения типовых контрактов и типовых условий контрактов и т.п.
Принятием этих оптимизационных поправок регуляторы планировали в целом завершить обновление закупочного законодательства. В планах на 2022г стояла подготовка еще одного, небольшого – по сравнению с предыдущими – пакета оптимизационных поправок, направленных на снижение ценового порога для офсетных контрактов и совершенствование системы нормирования в закупках.
“Период масштабных правок 44-ФЗ завершен, – говорил летом прошлого года замминистра финансов Алексей Лавров. – Остались вопросы, но точечные. Необходимо стабилизировать состояние закона и подзаконных актов, отлаживать правоприменительную практику”. Он отмечал, что уже в течение весенней сессии Госдумы можно будет скорректировать новые положения закона по итогам мониторинга и анализа их применения.
ПОДДЕРЖКА КАК ПРОЦЕСС
Однако эти планы так и остались во многом только планами. Их пришлось отложить “на потом” из-за начала военной операции и последовавших за этим антироссийских санкций.
По словам участников рынка, в первые месяц-полтора, когда многие иностранные компании заявили об уходе с рынка, была некоторая неопределенность. Не было понимания, что будет дальше, и прежде всего – в сегменте IT. В этот период многие закупки отменялись или были признаны несостоявшимися из-за отсутствия участников.
В этот период рынку угрожали и радикальные инициативы его участников – некоторые предприятия ОПК, например, обращались в правительство с предложением отменить 223-ФЗ и 44-ФЗ. Компании апеллировали к тому, что санкционный период – не для конкурентных процедур.
Уже в марте-апреле были подготовлены и приняты поправки, корректирующие закупочное законодательства в условиях санкций. В их число вошли сокращение сроков по оплате госзаказчиками и госкомпаниями поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг до 7 рабочих дней, временный (до конца года) отказ от требования об обеспечении исполнения госконтракта, возможность до 1 января 2024 г осуществлять закупки в сфере строительства одновременно с закупками оборудования, необходимого для обеспечения эксплуатации объекта, возможность для госкомпаний осуществлять закупки в сфере строительства “под ключ”.
Были введены дополнительное основание для заключения контракта с единственным поставщиком, запрет на размещение в Единой информационной системе (ЕИС) в сфере закупок информации о закупках госкомпаний, на которых распространяются санкции и т.п.
Также правительство получило полномочия по утверждению порядка списания заказчиками поставщикам неустоек, начисленных в связи с ненадлежащим исполнением условий контракта. При этом само правительство издало постановление, установившее обязательное списание заказчиками всех неустоек, если ненадлежащее исполнение возникло вследствие введения иностранных санкций или мер ограничительного характера.
Кроме того, были введены временные – на 2 года – случаи закупок лекарств и медизделий у единственного поставщика.
Еще один документ ввел запрет на включение в Реестр недобросовестных поставщиков информации о компаниях, не исполнивших обязательства по контрактам из-за санкций.
Уже в мае-июне Минфин заявил, что контрактная система в санкционных условиях устойчива. “Собственно, практика уже показала, что продолжающаяся пандемия и введение антироссийских санкций не повлияли на функционирование контрактной системы, она продолжает работать бесперебойно, – говорил тогда в интервью Алексей Лавров. – В отдельных случаях потребовались лишь точечные решения”.
Кстати, по мнению участников рынка, опыт работы в условиях пандемии был одним из факторов, позволивших оперативно нивелировать последствия санкций. Именно тогда, еще в относительно мягких условиях, был получен опыт работы в условиях стресса, сбоев логистических и производственных цепочек, поиска новых поставщиков. Пандемия поспособствовала и тому, что не случился коллапс на рынке компьютерного оборудования. Многие заказчики (прежде всего, госкомпании) в 2021 г значительно пополнили свои запасы “железа”, чтобы избежать срыва поставок техники в случае обострения ситуации с пандемией. По оценкам экспертов, только этих запасов компаниям хватит на 1,5-2 года для обеспечения работы и развития IT-инфраструктуры.
В течение года правительство предпринимало и другие шаги для поддержки участников рынка закупок. Был снижен ценовой порог для офсетных контрактов, госкомпании получили официальную возможность для реализации программ выращивания поставщиков. Также для госкомпаний была расширена возможность закупок у едпоставщика с использованием механизма “закупки с полки” (или “электронный магазин”), который был запущен в рамках госзакупок весной прошлого года. Правда, в госзакупках ценовой порог для “закупок с полки” установлен на уровне 3 млн руб., а для госкомпаний его подняли до 20 млн руб.
В октябре-ноябре действующие меры поддержки были продлены на год – до конца 2023 г, а также добавились новые. Правительство временно, до 31 декабря 2023 г, получило возможность устанавливать дополнительные случаи применения закрытых способов осуществления закупок, введено новое основание для закупок у едпоставщика (такой способ закупки госзаказчики смогут использовать при закупке услуг по хранению материальных ценностей государственного материального резерва).
По данным Минфина, за девять месяцев 2022 г госзаказчики заключили контракты на 7,69 трлн рублей, что на 23% больше аналогичного периода прошлого года.
“Сохраняется тенденция незначительного уменьшения количества контрактов, заключенных по результатам осуществления закупок (в пределах 5%), в том числе закупок отчетного периода, при одновременном существенном увеличении их стоимостного объема (на 23%)”, – говорилось в отчете Минфина о результатах мониторинга закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых в соответствии с 44-ФЗ.
При этом министерство отметило рост доли контрактов с едпоставщиком до 24,7% (1,9 трлн рублей, на 8% больше аналогичного показателя 2021 г). Доля госконтрактов, заключенных с едпоставщиками на основании временных антисанкционных норм, невелика, оценивает Минфин. Всего госзаказчики заключили 13 тыс. таких контрактов (около 0,6% от их общего числа) на 786 млрд рублей (около 10%).
Впрочем, стоит учитывать, что с едпоставщиками также было заключено 579 тыс. госконтрактов на 3,2 трлн руб. по результатам несостоявшихся закупок.
Число расторгнутых контрактов сохранилось на уровне прошлого года и составило 107 тыс. При этом их стоимостной объем вырос на 33%, до 240 млрд руб.
В свою очередь ФАС считает, что далеко не всегда госзаказчики оправдано используют меры поддержки. Так, источник, знакомый с позицией ФАС, рассказывал, что на начало октября госзаказчики заключили с едпоставщиками по новым основаниям (по решению правительства или региональных органов власти) 12,6 тыс. контрактов на 533 млрд руб. “Что, в свою очередь, может свидетельствовать о недобросовестном применении некоторыми заказчиками норм закона 46-ФЗ (ввел, в частности, новые основания заключения контрактов с едпоставщиками, изменения существенных условий контрактов – прим) в части злоупотребления правом на осуществление закупок у едпоставщика”, – цитировал источник позицию ФАС.
По данным антимонопольного ведомства, многие такие закупки осуществлялись на конкурентных товарных рынках. В частности, в ряде регионов были заключены контракты с едпоставщиками на поставку продуктов питания на 2,7 млрд руб., на поставку мебели – на 550 млн руб., легковых автомобилей – на 400 млн руб. Также было совершено более 400 закупок у едпоставщика на капремонт – на 19 млрд руб., более 100 закупок на реконструкцию объектов капстроительства – на 50 млрд руб., более 480 закупок на строительство – на 160 млрд руб.
СЕКРЕТ ДЛЯ МАЛЕНЬКОЙ КОМПАНИИ
Ситуация в сегменте госкомпаний складывается, на первый взгляд, значительно хуже. За 9 месяцев они заключили договоры только на 7,6 трлн руб. – на 56% меньше аналогичного показателя прошлого года. Однако в отчете Минфина учитываются показатели только тех госкомпаний, которые не подпали под санкции. А они, по оценкам экспертов рынка, охватывают около 3 тыс. юрлиц, на которых приходится порядка 50% от общего объема закупок госкомпаний.
“Заказчики, попавшие в регулирование постановление правительства №301, не размещают информацию (о своих закупках, включая информацию о поставщике, с которым заключен договор по результатам закупки) в ЕИС, – уточняли в Минфине в ноябре. – С 1 апреля 2023 г информация станет вновь размещаться ими в закрытой части ЕИС, которая создается Федеральным казначейством”.
С начала марта российские госкомпании, находящиеся под санкциями, прекратили размещать информацию о своих закупках в ЕИС в сфере закупок. Согласно правительственному постановлении, госкомпании, в отношении которых введены санкции, могут (а согласно разъяснениям Минфина – должны) не размещать в ЕИС информацию как о своих закупках, так и о своих поставщиках. Свои закупки они должны проводить в закрытой форме конкурентными способами на специализированной ЭТП АСТ ГОЗ (изначально создавалась для проведения закупок в рамках гособоронзаказа) или “на бумаге”, либо неконкурентными способами.
По данным опроса операторов электронных торговых площадок (ЭТП), большинство подсанкционных госкомпаний продолжили проводить свои закупки в электронном виде на ЭТП, сделав их, условно, неконкурентными.
“После вступления в силу постановления №301 многие компании предпочли заменить в своих закупочных положениях формулировку “конкурентные закупки” на “состязательный конкурс”, чтобы продолжать пользоваться этим инструментом (проведением закупок в электронной форме – прим)”, – сказал исполнительный директор ЭТПРФ (ООО ЭТП, занималась организацией торгов для структур “Ростеха”, в конце года стала специализированной ЭТП для проведения закрытых госзакупок) Александр Геллер.
“Безусловно, часть наших заказчиков, подпавших под санкции и постановление №301, стали проводить закупки в непубличном виде, – сказали в ЭТП “ТЭК-Торг”. – При этом у них также есть целевое приглашение поставщиков под конкурентную процедуру, присутствует конкурс или аукцион”.
Заказчики, которые перешли к закупкам “на бумаге”, в итоге вернулись к электронным закупкам. “Спустя три месяца один из таких заказчиков сделал вывод, что работа по цифровизации закупок, проделанная ранее, имела очень большой эффект, – рассказали в “ТЭК-Торг”. – В свою очередь, возврат к закупкам “на бумаге” снизил эффективность закупок в разы, и в итоге клиент принял решение перестроить всю систему и вернуться к электронному, но непубличному проведению закупок”.
ПЛАНЫ ТУМАННЫЕ ИЛИ СЕКРЕТНЫЕ
По оценке Минфина, система регулируемых закупок в РФ выстроена и ее дальнейшее изменение нецелесообразно.
“Базовое законодательство в своей основе гибкое, автоматизация далеко продвинутая, – говорил Лавров. – Теперь нужна только тонкая донастройка системы закупок”.
Донастройка необходима прежде всего в области нормирования закупок и ценообразования. Эти задачи стоят на повестке с 2019 года, но до сих пор не решены. При этом регуляторы по-разному прицениваются к решению этих задач.
“Надо навести порядок с определением (цены – прим), чтобы она изначально не была завышена, – еще летом 2020 года говорил заместитель руководителя департамента бюджетной политики в сфере закупок Минфина Артем Гриненко. – Впоследствии можно будет сфокусироваться на аномальных снижениях”.
Сейчас Минфин, например, предлагает провести анализ рынков и работающих на них поставщиков. В том числе, в части ценообразования. А решения принимать только на основании результатов такого анализа.
В начале 2020 г глава Казначейства Роман Артюхин объяснял необходимость совершенствования механизмов ценообразования и формирования НМЦК при госзакупках тем, что казначейское сопровождение госконтрактов и проверки госфинконтроля показали резкое увеличение расходов подрядчиков при получении ими госзаказа. При этом чиновник подчеркивал, что речь идет о необоснованном завышении цены госконтрактов. Уровень рентабельности по отдельным однолетним контрактам составляет 30% и выше, говорил Артюхин.
Сейчас Казначейство полагает, что решению проблемы будет способствовать углубление электронизации закупочных процессов. Речь идет об охвате не только связки заказчик-поставщик, но и субподрядчиков, производителей. Предполагается, что в итоге это позволит получать информацию о реальной стоимости товаров, материалов (в строительстве), комплектующих и т.п.
Также вопросами ценообразования в закупках намерена заниматься Счетная палата. Ведомство планирует в 2022-2023 гг провести четыре мероприятия в сфере закупок, одно из них предусматривает проверку механизмов формирования НМЦК в госзакупках.
В планы Минфина входит также изучение вопроса об ограничении доступа к информации о госзакупках и закупках госкомпаний.
“Достигнув прозрачности (всех процессов в сфере госзакупок и закупок госкомпаний – прим) можно подумать о том, чтобы соответствующая информация была доступна только профессионально заинтересованным участникам, а не была бы доступна в той же блогосфере и не могла бы использоваться, в том числе, в неблаговидных целях”, – говорил Лавров осенью. По словам замминистра, серьезный бизнес сейчас обращается с вопросами о закрытии информации по контрактам, которая может создавать проблемы для субподрядчиков в условиях санкций.
В то же время ряд экспертов считает, что контрактная система в новых условиях требует кардинального обновления. Так, руководитель направления “Контрактная деятельность и комплаенс-стандарты” фонда “Центр стратегических разработок” Ольга Анчишкина летом отмечала, что структура и механизмы контрактной системы направлены на борьбу с коррупцией, развитие конкуренции. Однако в условиях санкций все больше закупочной информации закрывается. Требуются новые инструменты привлечения поставщиков, развития рынков, предотвращения завышения цен или демпинга.
“Прежняя конструкция контрактной системы всецело полагалась на то, что закупочные процедуры будут работать и обеспечивать конкуренцию, – отмечала Анчишкина. – Но сейчас преобладают закупки у едпоставщика – с 2017 по 2021 год доля несостоявшихся закупок выросла с 33% до 60%. При этом по результатам большей части несостоявшихся закупок заключаются контракты с едпоставщиками”.
На необходимость изменения системы закупок указывал и председатель научно-практического совета Института экономических стратегий Сергей Картаев. По его мнению, в новой системе контрактных отношений полноценно должны быть представлены заказчики/потребители, производители/поставщики, контролеры и инвесторы. В последнем случае речь идет о том, что обновленная контрактная система должна наглядно показывать сегменты/ниши, в которых спрос есть, а предложения нет. Соответственно, инвесторы смогут включаться в работу по удовлетворению такого спроса.
Также эксперты отметили, что перестали или перестают работать другие инструменты, входящие в состав контрактной системы. В частности, механизм твердого, неизменного контракта.
“Исходили из того, что он (контракт, его условия) твердый, неизменный, – отмечала Анчишкина. – В текущих условиях этого требовать нельзя из-за сильной волатильности в экономике, возникновения срочных потребностей в дополнительных товарах и услугах, изменения технологических требований. Причем непредсказуемых”.
По ее словам, необходима консолидация спроса со стороны госзаказчиков, его оптимизация и обновление, достижение баланса между спросом и предложением.
“Вероятно, нужна структура, возможно, федеральный орган власти, уполномоченный на согласование интересов заказчиков, потребителей и производителей, поставщиков, на формирование консолидированного спроса государства, – говорила Анчишкина. – Такая структура могла бы определить параметры рамочных контрактов на закупку тех или иных товаров, собрать соответствующие им предложения поставщиков в одном “электронном магазине”, где заказчики закупали бы товары в один клик, без дополнительных процедур”.
СЕСТРАМ НЕ ПО СЕРЬГАМ
Опрос участников рынка закупок, при участии Ассоциации менеджеров, показал, что новая геополитическая и экономическая ситуация, меры поддержки сферы закупок со стороны правительства оказали различное влияние на заказчиков, которое зачастую определялось сферой деятельности конкретной компании.
Так, например, в одном из госбанков отметили, что в 2022г объем закупок увеличился втрое по сравнению с планом закупок на начало года. В то же время он оказался в четыре раза меньше по сравнению с объемом закупок за 2021г. В 2023г банк планирует сохранить объем закупок. Основная их часть вновь придется на приобретение ПО и техподдержку IT-систем.
О традиционном увеличении объема закупок на 30% (по сравнению с планом на начало года) рассказали в крупном операторе связи с госучастием. Здесь основной объем закупок пришелся на аппаратно-программные комплексы, сетевое и абонентское оборудование. В 2023г компания планирует сохранить объем закупок и номенклатуру.
Другая госкомпания, занимающаяся, в частности, изучением недр, увеличила в 2022 г объем закупок на 24,3% от запланированного. Номенклатура претерпела заметные изменения – по сравнению с планами увеличились закупки спецтехники, автомобилей, оборудования и инструментов. В 2023 г компания планирует уменьшить объем закупок, делая акцент на оборудовании и технике, IT, запчастях к буровым установкам, автомобилям и спецтехнике, ГСМ.
Крупная металлургическая компания отметила, что в 2022 г ни объем, ни номенклатура закупок изменений не претерпела. В 2023г компания планирует сохранить объем закупок, основной объем будет приходиться на запчасти к оборудованию и на вспомогательные материалы.
Номенклатура закупок одного из крупнейших по объему закупок субъектов РФ в 2022г не изменилась. Их основной объем пришелся на строительство и медицинские товары. В 2023г объем и номенклатура закупок, как предполагается, сохранится на прежнем уровне.
“Произошло увеличение объема закупок на 33% в сравнении с планом, в стоимостном выражении – на 37%, – отметили в одной из крупнейших частных энергокомпаний. – Реализуем масштабную программу по модернизации тепловых сетей, за счет которой увеличивается объем закупок трубной продукции, арматуры и пр.”. В 2023г компания планирует продолжить реализацию программы, а также увеличить объем закупок для обеспечения цифровизации.
Другая энергокомпания, с госучастием, сохранила объем закупок на запланированном уровне. При этом основной объем закупок, как и прежде, пришелся на поставку электротехнического оборудования, а также работы и услуги, связанные с функционированием и обслуживанием электросетевого комплекса. В 2023г, предварительно (планы закупок находились на согласовании в момент проведения опроса – прим), объем сохранится. При этом номенклатура несколько изменится: добавятся продукты и решения для IT-инфраструктуры.
Из-за санкций ряд заказчиков не смог в полном объем закупить необходимую продукцию. “Ключевые трудности (при проведении закупок в условии санкций – прим) сформированы ограничением поставок используемой продукции, и как следствие – отсутствием возможности провести закупки по ряду ключевых номенклатурных позиций”, – отметили в госбанке.
При этом банк использовал некоторые возможности, предусмотренные правительственными мерами поддержки в сфере закупок. В частности, была задействована техническая возможность не контролировать соблюдение обязательного объема закупок у субъектов МСП при фактическом перевыполнении необходимых показателей, а также возможность проведения закрытых процедур закупки.
В операторе связи указали на нарушение внешней цепочки поставок и относительно высоких требованиях импортозамещения при небольшой емкости отечественного производства.
В госкомпании по изучению недр также отметили логистические сложности, дефицит не локализованной в РФ продукции. Из различных мер поддержки компания использовала возможность привлечения льготных кредитов по линии Минцифры на закупку отечественного ПО.
Упомянутый “госзаказчик” столкнулся с ростом цен из-за ажиотажного спроса, увеличением числа несостоявшихся закупок, сложностями с поставками товаров из-за разрыва логистических цепочек. При этом были задействованы различные меры поддержки, в том числе авансирование надежных поставщиков, продление срока исполнения контрактов, списание штрафов и неустоек исполнителям, ускорение проведения закупок, заключение контрактов с единственным поставщиком по решению высшего исполнительного органа субъекта РФ.
В государственной энергокомпании отметили, что санкции заметных затруднений не создали, поскольку задолго до их введения в компании была разработана и реализована программа по ориентации на отечественных производителей основного электротехнического оборудования, а также исполнителей соответствующих работ и услуг. Поэтому все запланированные проекты были реализованы и профинансированы в установленном порядке.
ИНТЕРФАКС
