Аннотация. В статье представлено авторское понятие «общественный контроль в контрактной системе в сфере закупок». Описывая правовое содержания системы государственного регулирования общественного контроля в рамках закупочной деятельности, выявлены проблемы общественного контроля и несовершенство законодательства в данной сфере. Автором предложены изменения и уточнения в действующее законодательство РФ, регулирующее общественный контроль в контрактной системе в сфере закупок.
Ключевые слова: общественный контроль, государственные и муниципальные закупки, общественные палаты, субъекты общественного контроля, контрактная система.
Общественный контроль в контрактной системе в сфере закупок – факультативная деятельность субъектов общественного контроля на обязательной и/или инициативной основе, направленная на развитие и повышение эффективности контрактной системы в сфере закупок, предупреждение несоблюдения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок, в первую очередь, Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее также – ФЗ № 44) и выявление его нарушений в процессе закупочной деятельности.
Ключевыми субъектами общественного контроля являются общественные объединения и объединения юридических лиц.
Анализ положений ФЗ №44 показал, что основными формами взаимодействия субъектов общественного контроля с органами государственной власти являются:
– общественные обсуждения;
– направление обращений в органы государственной власти (контрольные органы), правоохранительные органы с заявлениями о проведении контроля применения действующего законодательства РФ о контрактной системе;
– обращения в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, субъекты общественного контроля не только осуществляют мониторинг эффективности закупок, но и подготавливают предложения по совершенствованию законодательства о контрактной системе.
Следовательно, субъекты общественного контроля обладают широким перечнем полномочий, позволяющим не только эффективно осуществлять контроль в сфере закупок, но и подготавливать предложения по совершенствованию законодательства о контрактной системе. Например, по итогам анализа закупочных процедур, осуществляемых как в рамках ФЗ №44, так и в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» гражданскими активистами были предложены единые подходы к проведению закупочных процедур.
Запросы и иные обращения, представленные общественными объединениями и объединениями юридических лиц, рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан. Данный порядок установлен Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Так, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона № 59-ФЗ письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления. Направление ответа по существу должно быть осуществлено не позднее 30 дней со дня регистрации такого обращения.
В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона № 59-ФЗ письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления. Направление ответа по существу должно быть осуществлено не позднее 30 дней со дня регистрации такого обращения. В данном случае следует отметить, положения норм ч.4 ст.102 и ч.3 ст.106 Закона № 44-ФЗ не согласуются между собой в части сроков рассмотрения жалоб субъектов системы контрактных отношений в сфере закупок. Ч.4 ст.102 Закона № 44-ФЗ регламентирует сроки рассмотрения обращений субъектов общественного контроля в соответствии с требованиями Закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» – не позднее 30 дней со дня регистрации такого обращения. Однако, обращаясь к содержанию ч.3 ст.106 Закона № 44-ФЗ, жалобы должны рассматриваться в пятидневный срок с момента принятия. Закупочные процедуры реализуются в срок от пяти до двадцати дней. Другими словами, при обнаружении в процессе общественного контроля нарушений реализации закупочной деятельности и, соответственно, законодательства в данной сфере, процедура закупки не будет отменена в оперативном порядке, что обусловит дополнительные расходы бюджета.
В связи с этим, существует необходимость в закреплении обязанности рассмотрения обращений субъектов общественного контроля в пятидневный срок с момента их поступлений, отразив соответствующее нововведение в положениях ч.4 ст.102 Закона № 44-ФЗ. Редакция указанной статьи обеспечит своевременное устранение нарушений цитируемого Закона.
Кроме того, при подготовке ответа по существу необходимо обратить внимание на некоторые вопросы.
В частности, так как статья 102 Закона № 44-ФЗ, регламентирующая общественный контроль в рамках контрактной системы, не содержит исчерпывающий перечень информации, которая может быть запрошена такими общественными контролерами, запросить могут даже те данные, размещение которых предусмотрено в единой информационной системе в сфере закупок, в том числе, даже наличие информации в ЕИС не устраняет обязанности рассмотрения заказчиком запросов в соответствии с ч. 4 ст. 102 Закона № 44-ФЗ, а также обязанности направления ответа в соответствии с нормами Закона № 59-ФЗ (исключение – закупки с гостайной). Если нет возможности подготовить ответ по существу поставленного в обращении вопроса без разглашения сведений, составляющих государственную тайну, данное обстоятельство необходимо отразить в ответе.
Необходимо также обратить внимание на тот факт, что нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, в соответствии со ст. 5.59 «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ, влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей.
Очень часто на практике заказчики сталкиваются с «недобросовестными общественными контролерами», которые в своих запросах ссылаются на Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и обязанность заказчика направить в ответ на такой запрос интересующую «контролеров» информацию и документы[1]. Нами намеренно сделан особый акцент на данный, весьма распространенный случай, потому что положения Закона № 212-ФЗ не имеют ничего общего с общественным контролем, осуществляемым в соответствии с Законом № 44-ФЗ.
Для того, чтобы убедиться в данном утверждении, необходимо обратиться к положениям ст. 9 Закона № 212-ФЗ, где в качестве субъектов общественного контроля указаны общественные палаты, действующие на разных уровнях власти.
Следует отметить, что Законом № 82-ФЗ общественные палаты не включены в состав общественных объединений, что обусловливает противоречия положений Законов № 44-ФЗ и № 212-ФЗ.
В связи с этим, полагаем необходимым расширить исчерпывающий перечень общественных объединений, указанных чч.1,3 ст.102 Закона № 44-ФЗ, включив и общественные палаты в данный перечень.
[1] Цинделиани И.А., Вершило Т.А., Кикавец В.В. Бюджетная система государства в условиях развития цифровой экономики: правовые и экономические аспекты (в соавторстве) // Российское правосудие. 2020. № 4. С. 108-112.
Исходя из анализа рассматриваемых норм, подтверждается вывод об отсутствии связи между Законом № 212-ФЗ и общественным контролем по ст. 102 Закона № 44-ФЗ. Следовательно, ссылки на Закон № 212-ФЗ в запросах «общественных контролеров в контрактной системе» не являются значимыми.
Кроме того, положение ст.102 Закона № 44-ФЗ не содержит требования к квалификации субъектов общественных объединений. На это обращают внимание некоторые правоведы, в частности, Е.В. Маркина, рассматривая нарушения в контрактной системе закупок, указывает на отсутствие должной квалификации у большинства контролеров общественных объединений[2]. Следует согласиться с исследователем, так как анализ данных по поступившим жалобам в ФАС РФ изобилует не только фактами нарушения законодательства в рассматриваемой сфере, но и низким уровнем компетентности контролеров. Так, как было отмечено выше, только 6902 жалобы из 63950 в 2021 г. и 9010 жалоб из 34724 за 9 месяцев в 2022 г. были признаны обоснованными. Можно заключить, что такой государственный инструмент контрольной деятельности, как общественный контроль, сегодня нуждается в дальнейшей законодательной регламентации и организационных мерах повышения его эффективности.
В связи с этим, полагаю необходимым разработать квалификационные требования к субъектам контрольной деятельности в рамках общественных объединений и закрепить их в качестве обязательных в ч.3 ст. 102 Закона № 44-ФЗ.
[2] Маркина Е. В., Позднышов А. Н. Расширение прав граждан Российской Федерации в сфере осуществления общественного контроля как способ предупреждения конституционных конфликтов // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 5. С. 52.
По мнению Г.Н. Чеботарева, квалификационные требования должны предполагать высокий уровень профессионального образования и компетентности субъектов общественного контроля в контролируемой сфере, отсутствие субъективного мнения в отношении представителей государственной и муниципальной власти, наличие независимости в суждениях и оценках, что обусловит появление грамотных специалистов вконтрольной деятельности и повысит качество жалоб субъектов общественного контроля[3].
В большинстве случаев представители общественных объединений осуществляют контроль в социальной сфере, например, здравоохранения, образования и пр. Исходя из поручения Президента РФ, представители Общероссийского народного фронта осуществили контрольные мероприятия процесса строительства фельдшерских ФАПов[4]. Тем не менее, активисты провели проверку только на этапе исполнения контракта, исключив из внимания подготовку закупочной документации. На эту проблему обращал внимание А.Н. Дементьев, указывая что такое положение вещей обусловит дополнительные затраты бюджета[5].
В связи с этим, считаем необходимым включить охватить контрольными мероприятиями закупочную документацию, процесс ее формирования за счет утверждения видового состава госзакупок, реализовать которые возможно только по результатам общественной экспертизы со стороны общественных организаций, что обеспечит эффективное использование бюджета, с одной стороны, а, с другой стороны – позволит снизить количество обращений в контролируемые органы.
Таким образом, Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» зафиксирован исчерпывающий перечень инструментов взаимодействия с органами государственной власти. Так, субъекты общественного контроля имеют возможность давать рекомендации по улучшению законодательства, обращаться в органы государственной власти с жалобами и заявлениями, осуществлять мониторинг. Вместе с тем, указанные инструменты взаимодействия не являются достаточно эффективными.
[3] Чеботарев Г. Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 63. [4] ОНФ доложил Путину о нарушениях при проведении закупок для ФАПов // Бюро расследований ОНФ: сайт. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.zachestnyezakupki.onf.ru [5] Дементьев А. Н. Экспертиза нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики в Российской Федерации: моногр. М.: Норма, 2020. С. 32.
Тем не менее, такой государственный инструмент контрольной деятельности, как общественный контроль, сегодня нуждается в дальнейшей законодательной регламентации и организационных мерах повышения его эффективности, в том числе в части установления квалификационных требований по отношению к субъектам общественного контроля. Для улучшения качества жалоб, необходимо установить требования к квалификации данных субъектов контроля, а также предусмотреть обязанность контролирующих органов государственной власти, осуществлять общественные обсуждения практики, организации и контроля государственных закупок. Данного рода практику, возможно, реализовывать в рамках общественных советов, функционирующих при территориальных органах. Введение требований к квалификации субъектов общественного контроля и обязанности обсуждения практики контроля в сфере закупок позволят более эффективно реализовывать инструмент обращений и заявлений, направленных на предотвращение нарушений законодательства в сфере государственных закупок.
Литература:
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2013. 5 апреля.
Федеральный закон от 21.07.2014 № 212- ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями) // Российская газета. 2014. 23 июля.
Дементьев А. Н. Экспертиза нормативных правовых актов в сфере реализации промышленной политики в Российской Федерации: моногр. М.: Норма, 2020. 232 с.
Маркина Е. В., Позднышов А. Н. Расширение прав граждан Российской Федерации в сфере осуществления общественного контроля как способ предупреждения конституционных конфликтов // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 5. С. 50–54.
Цинделиани И.А., Вершило Т.А., Кикавец В.В. Бюджетная система государства в условиях развития цифровой экономики: правовые и экономические аспекты (в соавторстве) // Российское правосудие. 2020. № 4. С. 108-112.
Чеботарев Г. Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 62–65.
