Счетная палата выпустила Бюллетень № 9 (347) за 2026 год, полностью посвященный государственным закупкам. В основу выпуска лег аудит претензионной работы и отдельных рисков при исполнении, изменении и расторжении государственных контрактов в 2022–2025 годах.
Масштаб исследования показателен. С использованием риск-индикаторов Счетная палата первоначально выделила 1 260 контрактов на 270 млрд рублей, а затем сформировала выборку из 72 наиболее существенных контрактов на 186,1 млрд рублей. Проверка показала: значительная часть бюджетных рисков возникает уже после завершения закупочной процедуры — при авансировании, изменении условий контракта, контроле исполнения, расторжении и взыскании задолженности.
От контроля ФАС — к аудиту Счетной палаты
У нынешней проверки есть важный институциональный контекст.
В 2025 году Счетная палата усилила закупочное направление и создала специализированный Департамент аудита закупочной деятельности. В самом Бюллетене отмечено, что одним из первых практических результатов нового подразделения стала именно проверка рисков при исполнении государственных контрактов, результаты которой легли в основу нынешнего выпуска.
Департамент возглавила Ольга Горбачева, ранее руководившая Управлением контроля размещения государственного заказа ФАС России.
Этот переход представляет особый интерес для закупочного сообщества. В ФАС Горбачева занималась в том числе вопросами недостоверного опыта участников, закупками у единственного поставщика, изменением условий контрактов и развитием риск-ориентированного контроля. Теперь аналогичные проблемы рассматриваются уже с позиции внешнего государственного аудита — через их финансовые последствия для бюджета.
Иными словами, меняется сам ракурс: важно не только установить, была ли соблюдена процедура закупки, но и понять, что произошло с государственными деньгами после подписания контракта, достигнут ли его результат и какие риски можно было предотвратить еще до возникновения ущерба.
19 млрд рублей риска из-за финансового состояния подрядчиков
Один из главных выводов Счетной палаты касается авансирования.
Заказчики не всегда отслеживали финансовое состояние подрядчиков и в отдельных случаях продолжали перечислять деньги даже после возникновения признаков серьезных финансовых проблем и введения процедур банкротства.
Суммарный риск нанесения ущерба имущественным интересам государства аудиторы оценили в 19 млрд рублей.
При этом независимые гарантии покрывали лишь около 33% неотработанных авансов. То есть формально обеспечение исполнения контракта существовало, однако его размера могло оказаться недостаточно для возврата перечисленных бюджетных средств.
Характерный пример — строительство новой искусственной взлетно-посадочной полосы аэропорта Южно-Сахалинска.
Общая цена двух контрактов с ООО «Региональная строительная компания» составила 26,07 млрд рублей. В мае 2025 года в отношении подрядчика была введена процедура наблюдения, расходные операции по его счетам в ряде банков приостановлены, а выполнение работ существенно отставало от графика.
При этом размер неотработанного аванса достиг 9,07 млрд рублей, а неустойки — 4,51 млрд рублей. Контракты заказчик не расторгал, ссылаясь на социальную значимость объекта.
Еще один случай выявлен в Якутии. Цена контракта на строительство больничного комплекса с ООО «Адгезия» составляла 998,49 млн рублей, аванс — 399,86 млн рублей.
После введения наблюдения заказчик принял решение об одностороннем отказе от контракта. Однако требования на 120,71 млн рублей и неотработанный аванс в размере 333,43 млн рублей своевременно в реестр требований кредиторов заявлены не были.
Антикризисные нормы начали менять результат закупки уже после торгов
Отдельное внимание Счетная палата уделила изменению существенных условий контрактов.
Аудиторы установили случаи, когда под видом применения временных антикризисных механизмов заказчики меняли цену, сроки и порядок авансирования при отсутствии подтвержденных обстоятельств, не зависящих от сторон.
Общая сумма таких изменений составила около 23 млрд рублей.
Показателен контракт Центрального института авиационного моторостроения с ООО «СтройБазис» стоимостью 626,79 млн рублей.
Размер аванса по первому этапу был увеличен с 1,056% до 100% стоимости этапа. Счетная палата не обнаружила документов, подтверждающих возникновение независящих от сторон обстоятельств. Неправомерное расходование бюджетных средств аудиторы оценили в 30,78 млн рублей.
При этом по состоянию на апрель 2026 года работы первого этапа заказчиком так и не были приняты.
В Карелии дополнительные соглашения к строительному контракту, по выводам аудиторов, при отсутствии подтвержденных объективных обстоятельств привели к увеличению его цены на 3,71 млрд рублей.
В целом стоимость нарушений, связанных с неправомерным увеличением цены контрактов, Счетная палата оценила в 9,3 млрд рублей.
В контракт добавили работы, которых не было на торгах
Особо интересен пример из Челябинской области.
Первоначально контракт на строительство комплекса зданий дома-интерната был заключен за 1,55 млрд рублей. Затем выяснилось, что из-за недостатка лимитов в предмет закупки изначально не вошла часть предусмотренных проектной документацией работ.
Вместо проведения новой закупки заказчик добавил их посредством дополнительного соглашения, одновременно увеличив цену контракта.
Счетная палата указала, что такой подход создает преимущественные условия для уже выбранного подрядчика и лишает других хозяйствующих субъектов возможности претендовать на соответствующие работы.
Дополнительное соглашение на 433,31 млн рублей признано заключенным с нарушением требований Закона № 44-ФЗ и постановления Правительства № 680.
По существу речь идет о принципиальном вопросе: насколько вообще сохраняется результат конкуренции, если после завершения закупки предмет и стоимость контракта могут существенно измениться.
Расторгли по соглашению — и отдали контракт второму участнику дороже
Счетная палата выявила и случаи неправомерного применения части 17.1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ.
Заключить контракт со вторым участником после расторжения первоначального контракта по соглашению сторон эта норма не позволяет.
ФКУ ДСД «Дальний Восток» заключило контракт с ООО «Трансстроймеханизация» на ремонт автомобильной дороги стоимостью 1,1 млрд рублей.
Менее чем через два месяца контракт расторгли по соглашению сторон. Выполненные и принятые работы — ноль рублей.
После этого заказчик заключил контракт со вторым участником — ООО «СтройДорСервис» — уже за 1,12 млрд рублей. Разница составила 11,2 млн рублей.
В ходе проверки этот контракт также был расторгнут, после чего с тем же подрядчиком заключили новый договор уже по меньшей цене.
Еще показательнее ситуация в Мордовии.
Контракт с ОАО «Хотьковский Автомост» стоимостью 2,31 млрд рублей был расторгнут по соглашению сторон на следующий день после его заключения. Работы не выполнялись, платежей не было.
В тот же день контракт заключили со вторым участником — ООО «Мордовдорстрой» — уже за 2,38 млрд рублей.
Счетная палата оценила ущерб бюджету от разницы в ценах в 62,46 млн рублей.
Недостоверный опыт: проблема уже измеряется миллиардами
Отдельного внимания заслуживает тема, которую наше издание неоднократно поднимало ранее, — достоверность опыта участников закупок.
ФГБУ «Управление «Волгоградмелиоводхоз» заключило с ООО «Альянс Строй» контракт стоимостью 1,78 млрд рублей, несмотря на отказ ФАС России в согласовании его заключения.
Основанием отказа стало предоставление участником недостоверных сведений, в том числе для подтверждения опыта по постановлению Правительства № 2571.
Кроме того, заказчик заключил с той же компанией еще один контракт стоимостью 2,42 млрд рублей при наличии в заявке недостоверной информации о соответствии установленным требованиям.
Однако контракт не был своевременно расторгнут и подрядчику не направили требование о возврате аванса в размере 839,87 млн рублей.
Еще один случай связан со строительством школы на 550 мест во Владикавказе.
Для подтверждения опыта ООО «Альянс Строй» представило разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. В ходе проверки Счетная палата направила запрос в уполномоченный орган Республики Южная Осетия и получила ответ: такое разрешение не выдавалось.
При этом до этого региональный орган контроля согласовал заключение контракта с компанией как с единственным подрядчиком.
Этот пример особенно показателен. Наличие внешне надлежащего документа в заявке еще не означает существования реального опыта, который этим документом подтверждается.
И финансовые последствия такой формальной проверки могут измеряться уже не стоимостью жалобы или штрафа, а сотнями миллионов и миллиардами бюджетных рублей.
Претензионная работа начинается, когда взыскивать уже значительно сложнее
Счетная палата установила системную проблему с применением мер ответственности.
По 27 контрактам на 7,9 млрд рублей выявлено бездействие заказчиков при предъявлении требований об уплате неустойки.
Более того, уже непосредственно в ходе контрольного мероприятия заказчикам пришлось доначислить штрафы и пени по 38 контрактам на общую сумму 9,5 млрд рублей.
То есть значительная часть претензионной работы фактически активизировалась только после прихода аудиторов.
Есть и показательный случай с контролем субподрядчиков.
По крупному сахалинскому контракту подрядчик с нарушением срока сообщил о заключении договора с субподрядчиком ООО «ИнСет» стоимостью 20,88 млрд рублей.
Заказчик не потребовал предусмотренные контрактом пени. Их расчетный размер составил 467,79 млн рублей.
Всего при исполнении 11 контрактов заказчики не контролировали обязанность подрядчиков раскрывать сведения о крупных субподрядчиках. Общая сумма соответствующих пеней оценена в 1,4 млрд рублей.
ФАС переводит отдельные риски в системный контроль
В Бюллетене опубликована официальная позиция ФАС России, которую представляет начальник Управления контроля размещения государственного заказа Дмитрий Бомбырь.
ФАС выделила три характерные модели нарушений при расторжении контрактов:
- одностороннее расторжение без последующего обращения о включении поставщика в РНП;
- расторжение контракта с победителем по соглашению сторон с последующим заключением контракта со вторым участником;
- заключение контракта со вторым участником после одностороннего расторжения первого контракта при отсутствии решения о включении первоначального исполнителя в РНП.
Первые результаты масштабного анализа данных ЕИС уже дали конкретный эффект.
По первой категории к административной ответственности привлечены 157 должностных лиц, а после вмешательства контрольных органов 40 поставщиков включены в РНП.
По второй категории установлено 135 фактов нарушений, по третьей — нарушения выявлены у 85 заказчиков.
Отдельно ФАС анализирует применение антикризисных оснований для изменения крупных строительных контрактов.
С конца 2025 года выявлено более 130 фактов, указывающих на возможное злоупотребление такими механизмами. По 42 уже назначены административные наказания, 37 материалов находятся в стадии расследования.
Любопытная деталь: в 95% закупок, по которым выявлялись такие нарушения, была подана только одна заявка.
Фактически формируется новый тип контроля — не ждать отдельной жалобы, а искать рисковые модели поведения непосредственно в массиве данных ЕИС.
Счетная палата предлагает встроить риск-контроль непосредственно в ЕИС
По итогам аудита Счетная палата сформулировала целый пакет предложений.
Предлагается, в частности:
- для отдельных закупок устанавливать требования к финансовому состоянию участников, включая отсутствие процедур банкротства;
- при возбуждении дела о банкротстве исполнителя предусматривать возврат неотработанного аванса и прекращать дальнейшее опережающее финансирование;
- установить критерии обстоятельств, действительно не зависящих от сторон и позволяющих изменять существенные условия контракта;
- пересмотреть порядок расчета обеспечения исполнения контракта при казначейском сопровождении;
- запретить дальнейшую оплату по этапу при наличии неотработанного аванса.
Еще интереснее предложения по развитию ЕИС.
Система должна автоматически контролировать сведения о возбуждении дела о банкротстве подрядчика, наличие неотработанного аванса и предоставление дополнительного обеспечения при возникновении новых обязательств исполнителя.
По сути, речь идет о переходе ЕИС от функции информационного хранилища к инструменту предупреждения бюджетных рисков.
«Получило ли государство тот результат, за который заплатило?»
В специальном разделе Бюллетеня опубликован и комментарий главного редактора издания «Гражданский контроль государственных закупок» Дмитрия Доброштана.
В нем обращается внимание на изменение самой проблемной зоны контрактной системы: основные риски сегодня возникают не только во время определения поставщика, но и после заключения контракта.
Претензионная работа не должна начинаться тогда, когда объект уже сорван, аванс не отработан, обеспечение закончилось, а подрядчик находится в банкротстве.
Необходимы инструменты раннего реагирования: отставание от графика, финансовые проблемы исполнителя, блокировка счетов, увеличение неотработанного аванса должны автоматически формировать сигнал риска для заказчика и органов контроля.
Отдельно в комментарии отмечена проблема недостоверного опыта участников. Если именно такой опыт позволил компании получить многомиллиардный государственный контракт, система должна позволять не только проверить формальное наличие документа, но и своевременно установить достоверность содержащихся в нем сведений.
Главный вопрос контрактного контроля сформулирован просто:
не только «законно ли проведена закупка?», но и «получило ли государство тот результат, за который заплатило?».
Вместо вывода
Бюллетень Счетной палаты показывает заметное изменение подхода к контролю государственных закупок.
Недостаточно проверить извещение, заявку победителя и процедуру заключения контракта. Реальные финансовые риски продолжают существовать на протяжении всего жизненного цикла закупки.
Подрядчик может пройти закупочную процедуру с недостоверным опытом. Заказчик может перечислить ему миллиардный аванс, после чего столкнуться с банкротством исполнителя. Условия конкурентной закупки могут существенно измениться дополнительным соглашением. Неустойки могут годами не предъявляться, а независимая гарантия — закончиться раньше, чем заказчик решит ею воспользоваться.
Именно поэтому наиболее перспективным представляется переход от контроля уже совершенного нарушения к постоянному анализу рисков исполнения контракта.
Связка, которая сегодня формируется между риск-аналитикой ФАС, внешним государственным аудитом Счетной палаты и автоматизированными возможностями ЕИС, потенциально способна изменить саму логику закупочного контроля: не сначала потерять бюджетные деньги, а потом пытаться их вернуть, а вовремя увидеть признаки проблемы и не допустить ущерба.
